Региональным бюджетам нужны деньги, а федеральному — не нужны лишние расходы и полномочия. На этой неделе начинается грандиозный торг между различными ветвями власти за ежегодное перераспределение как минимум триллиона бюджетных рублей. Рабочим группам под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина предстоит выполнять поручение президента Дмитрия Медведева о «децентрализации полномочий», а на деле — «расхлебывать» последствия бюджетного дефицита.
Вызывайте Деда Мороза
Нет более радикального способа поправить муниципальные дела, чем обращение к лидерам государства. Июльский визит Владимира Путина в бурятское село Тугнуй — лишнее напоминание о том, что любой звонок премьер-министру грозит федеральному бюджету непредвиденными расходами в сотни миллионов рублей. Даже если звонит девочка, которой хочется красивое платье к Новому году, невозможно предугадать, не получит ли она в довесок школу, дом культуры, спортзал, фельдшерский пункт и несколько дорог с твердым покрытием.
На создание этого добра своими силами сельскому поселению Тугнуйское пришлось бы копить не меньше 100 лет, во всем себе отказывая. То есть буквально — во всем. Потому что, по данным Росстата, годовой бюджет поселения ни разу за последние пять лет не превысил 3,6 млн руб., из них на дотации приходится минимум три четверти (а совсем недавно они зашкаливали за 90%). Без помощи сверху сельских доходов не хватило бы даже на зарплаты сотрудникам местной администрации — те «съедают» половину всего тугнуйского бюджета.
Обычное дело. Дотационными в России являются 98% муниципальных образований, говорит руководитель центрального исполкома Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) Светлана Разворотнева. В среднем собственные доходы составляют около половины муниципальных бюджетов, но это «среднее по больнице» — тогда как «сельские поселения, которых в стране подавляющее большинство, дотируются и на 70, и на 80%». Размер выделяемых им средств «во многом носит субъективный характер», то есть, поясняет Разворотнева, «кто больше выпросит».
Трудно обвинять в этом регионы. Они и сами в таком же положении.
Рублевый передел
Нет в России региона, который не получал бы деньги из федерального бюджета. Для одних (республики Северного Кавказа) эти средства критичны, к примеру, в бюджете Чечни их доля составляет почти 90%, у ее соседей показатели почти такие же, другие могли бы относительно спокойно без них обойтись. К последним, в частности, обычно причисляют Москву, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (по данным Федерального казначейства, в бюджете ЯНАО перечисления из центра составляют порядка 2%, и это абсолютный рекорд — меньше не бывает).
Ежегодно распределяемая между регионами сумма межбюджетных трансфертов стабильно составляет больше 1 трлн руб. По факту иногда существенно больше: в 2010 году, по данным Федерального казначейства,— почти 1,4 трлн руб. Для сравнения: за тот же период доходы консолидированных бюджетов субъектов федерации едва перевалили за 6,5 трлн руб.
Порядок распределения этого гуляющего между бюджетами триллиона в общих чертах определен Бюджетным кодексом РФ. Согласно этому документу, межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (расходуются по усмотрению получателя), субвенций (на выполнение полномочий, делегированных центром в регионы), субсидий (даются на конкретные цели на условиях софинансирования из бюджета региона), а также «иных межбюджетных трансфертов». То есть любых, на усмотрение правительства.
Надо отдать должное властям — они, стремясь (хотя бы и теоретически) к предсказуемости бюджетной политики, 397 млрд руб. из общей суммы распределяют все-таки в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Методика их расчета хотя и меняется ежегодно, но у нее есть два неоспоримых достоинства: она существует и она доступна.
Правда, степень их предсказуемости не оптимально высока даже после перехода на трехлетние бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу, на второй и третий год нераспределенными могут оставаться довольно большие суммы: 15 и 20% соответственно. На 2012 год это почти 60 млрд руб., на 2013-й — 80 млрд. Но эта заначка размером в парочку бюджетов небольшого вроде Рязанской области региона оставляет некоторые шансы на то, что Минфин при подготовке очередного федерального бюджета не начнет делить все 397 млрд руб. заново.
Минфину, честно говоря, и без того найдется занятие: одних только видов целевых межбюджетных трансфертов, которые являются субсидиями
На этом фоне такой вид «иных» трансфертов, как «дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов» (в бюджете-2011 подобным образом распределено 65 млрд руб.), подкупает простотой черного ящика. «Абсолютно непонятно, как и на что там даются деньги,— возмущается гендиректор Центра фискальной политики Галина Курляндская.— И субсидии-то непонятно по какой формуле считаются, а здесь просто открытым текстом: «Это мы даем, как хотим»».
Полномочия в чужом кармане
Распоряжаясь значительной частью региональных финансов, центр, естественно, не стесняется вмешиваться в дела субъектов РФ, не особенно заботясь при этом об установленном законодательно разграничении полномочий.
За примером не надо далеко ходить: президент РФ Дмитрий Медведев в недавнем бюджетном послании — в том самом, в котором призвал к «эффективной децентрализации полномочий», — предложил регионам повысить зарплаты учителям за счет средств, которые должны у них высвободиться, когда в 2011—2013 годах правительство выделит им субсидии «на модернизацию систем общего образования».
Таким образом, указывает Курляндская, федеральные власти (из лучших, конечно же, побуждений) «не в свои полномочия влезают» — среднее образование находится в ведении регионов. Мало того, формально субсидии выделяются не на те цели, которые фактически ставятся перед регионами: деньги им дают «на оборудование», а требуют повышения зарплат, рассчитывая, очевидно, в финале спросить и за то, и за другое (а нецелевое расходование субсидий чревато общением с правоохранительными органами). И, главное, из предложения президента остается загадкой, что делать регионам, когда через два года эти субсидии закончатся, а повышенные зарплатные обязательства останутся. «Из чего они дальше будут платить? Вы дайте им ресурсы, гарантируйте минимум и оставьте в покое»,— призывает эксперт.
Власти на местах и без такого бесцеремонно-предвыборного вмешательства серьезно ограничены в принятии решений. При этом финансовую нагрузку, которая походя падает на них в результате действий надзорных органов, вообще редко кто берет в расчет. «Объем федеральных регулирований — ГОСТов, СанПиНов и прочих норм и законов, которые требуют расходов на местах, зашкаливает. Например, если посмотреть СанПиНы по детским садам, это золотые детские сады должны быть, если следовать всем нормам.
Нам для вас ничего не жалко
В условиях, когда многие решения региональных и местных властей продиктованы сверху, все разговоры о разграничении полномочий можно считать сугубо теоретическими. Но это не значит, что передел полномочий невозможен и не имеет смысла.
Во-первых, он уже происходит. С 1 января 2012 года вопросы здравоохранения передаются с местного уровня на уровень регионов — в большинстве случаев с одновременным сокращением объема финансовой помощи муниципалитетам (решение вопроса остается за регионами).
Также с 2012 года финансирование полиции полностью перекладывается на федеральный уровень — для него это более 200 млрд руб. дополнительных расходов. В качестве компенсации регионам предложено, согласно бюджетному посланию, взять на себя заботу о «федеральных государственных учреждениях в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства». Адекватных, прошедших публичную экспертизу, оценок на этот счет пока нет, говорит директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. Но если судить по тем комментариям, которые получили «Деньги» в регионах (см. «Прямую речь»), реализация этого предложения не сулит им ничего, кроме очередного перераспределения средств в пользу центра.
Во-вторых, у задачи по децентрализации полномочий в целом есть (и оно уже отчасти обсуждалось) простое решение: передать регионам те полномочия, которые РФ и так регулярно им делегирует, предоставляя соответствующие субвенции (в бюджете 2011-го это порядка 240 млрд руб.). Не все из них, возможно, подходят для этой цели с политической точки зрения. Было бы странно, к примеру, совсем отдавать на места первичный воинский учет или выплату пособий беременным женам и детям призывников (не в региональной же армии те служат!). Но в этом списке есть и довольно перспективные кандидаты: полномочия в сфере лесных и водных отношений, содействия занятости населения и обеспечения жильем ветеранов и инвалидов.
Решение не только логичное (какой смысл считать полномочия федеральными, если фактически их все равно сбрасывают регионам?), но и соблазнительное для Минфина: таким образом можно избавиться от ответственности за выполнение дорогостоящих обязательств. Сейчас не выделять субвенции на них федерация не может, причем по Бюджетному кодексу их размер нельзя увеличить или уменьшить в зависимости от уровня собственных доходов конкретного региона — но если полномочия перейдут в разряд региональных, вопрос их финансирования станет более факультативным.
Так что, как бы ни лез федеральный центр в чужие полномочия, передел их для него вовсе не лишен смысла. Осталось понять, как наполнить бюджеты регионов так, чтобы экономия под лозунгом децентрализации не обошлась федерации слишком дорого.
Длинные деньги в тумбочке
Официальных предложений насчет того, как закрывать прорехи в субнациональных бюджетах, пока немного. Обещанное в ряде регионов уже с 2012 года введение налога на недвижимость обнадеживает, но даже если это в разы увеличит налоговые поступления, на «магическую пулю» это не похоже: сейчас весь налог на имущество физических лиц порядка $15 млрд в год. К тому же в большинстве территорий переход на налог на недвижимость исходя из кадастровой стоимости вряд ли даст серьезный эффект
Среди других вариантов эксперты чаще всего называют перераспределение в пользу регионов и муниципалитетов той небольшой доли налога на прибыль, что идет сейчас в федеральный бюджет (это около 250 млрд руб.), увеличение доли налога на доходы физических лиц, которая поступает в местные бюджеты, и введение налога с продаж.
Вообще говоря, чисто арифметически было бы достаточно заменить НДС, который сейчас зачисляется целиком в федеральный бюджет, на налог с продаж, который бы поступал в региональные и местные бюджеты. Поступления НДС в федеральный бюджет в прошлом году — около 1,4 трлн руб.— практически совпадают с объемом межбюджетных трансфертов. Но такой шаг совершенно лишил бы федеральный центр возможности выравнивать положение регионов.
«Механическое решение этой задачи действительно затруднено. Потому что перераспределение НДС или остатков налога на прибыль в пользу регионов в нынешних условиях приведет к еще большим региональным различиям, чем существуют сейчас. Налоговая база сконцентрирована неравномерно, и ограниченное количество регионов получит выгоды более значимые, чем остальные. А существование внутренних клондайков или кувейтов нехорошо для общества в целом»,— рассуждает Климанов.
НДС и налог с продаж могут существовать одновременно, просто их надо «гармонизировать», предоставив региональным и местным властям возможность самим устанавливать ставку и этого, и ряда других налогов (к примеру, НДФЛ), считает Курляндская. Но главное даже не в этом: «В среднем по России в бюджетах нижестоящих уровней не такой плохой процент собственных доходов. В Бразилии, Аргентине, Мексике процент трансфертов доходит до 80%. Важнее то, как эти трансферты распределяются. Они не должны распределяться в ручном режиме».
По ее убеждению, число субсидий должно быть сокращено с нынешних почти двух сотен до нескольких «широкоцелевых», а основным видом межбюджетных трансфертов должны стать дотации на выравнивание, причем вечно меняющаяся формула их распределения должна быть как минимум закреплена на пять лет. А еще лучше — жестко закрепить на три-пять лет размер самих дотаций каждому субъекту федерации, не сокращая их, когда региональный бюджет идет на поправку, и не увеличивая, когда он худеет без катастрофических на то причин. Если дополнительные доходы, которые регион за это время сможет получить, останутся приятной добавкой к его бюджету, это будет куда лучшим стимулом заботиться о развитии предпринимательства и привлечении инвестиций, чем упомянутые в бюджетном послании «премиальные» дотации за наращивание налогового потенциала — 10 млрд руб. ежегодно на всех премируемых.
Что стоило бы изменить в распределении денег и полномочий между центром и регионами?
Рустэм Хамитов, президент Башкортостана:
— Необходимо провести пересмотр межбюджетных отношений в Российской Федерации. Республика Башкортостан является донором федерального бюджета. При этом бюджет самой республики — дефицитный. В Республике Башкортостан все муниципалитеты дотационны. Степень их дотационности составляет от 50 до 80%. Республиканское правительство «задыхается» от просьб муниципальных властей. Даже самый мелкий вопрос при существующем порядке решается в Уфе. Такое положение дел надо менять. Регионам нужна большая степень самостоятельности в решении финансовых вопросов. Необходимо прекратить бессмысленное «перекачивание» денег из регионов в Москву и затем обратно в регионы. Нужно больше доверять регионам в вопросах межбюджетных отношений, кадровых назначений, работы правоохранительных органов, деятельности контрольно-надзорных структур, охраны окружающей среды. На федеральном уровне необходимо принять ряд законов о правах и обязанностях субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Тогда разграничение полномочий и исполнение положений 72-й статьи Конституции РФ станут реальными.
Олег Ковалев, губернатор Рязанской области:
— Нужно усиливать федерализацию власти в целом, в том числе и в межбюджетных отношениях. Сегодня трансферты распределяются в большем размере тем регионам, которые обеспечивают большее софинансирование. Здесь можно было бы внести некоторые корректировки, то есть придать регионам больше самостоятельности с точки зрения закрепления за субъектами части имеющихся стабильных источников дохода. В частности, это может быть налог на добавленную стоимость, потому что эта добавленная стоимость производится в конкретном субъекте. Или, например, выплата НДФЛ по месту жительства человека. Кроме того, представляется возможным часть акцизов (около 10%) оставлять на той территории, где располагаются нефтеперерабатывающие заводы, а остальную часть распределять по существующей схеме и т. д. Тогда даже такой дотационный регион, как Рязанская область, смог бы стать самодостаточным.
Рамзан Кадыров, глава Чеченской Республики:
— Вопрос о децентрализации полномочий в сфере межбюджетных отношений, в налоговой сфере, поставлен правильно. До сих пор происходит так, что перечисления идут из региона в центр, потом обратно… Пока эти процессы идут, на решение каких-то задач приходится уже большие суммы тратить. У нас по федеральной целевой программе, к примеру, строится республиканская больница. Ее начали строить восемь лет назад. Происходит удорожание материала, рабочей силы и так далее. А это можно было бы сделать в течение двух лет. Это первое.
Второе. С децентрализацией полномочий повысится и ответственность регионов, потому что им придется заниматься и пополнением бюджета, чтобы налоги собирались вовремя.
Максим Акимов, заместитель губернатора Калужской области:
— В первую очередь, надо сделать систему, при которой регионам было бы выгодно заниматься созданием первоклассного делового климата на своей территории. Сейчас система такая: чем больше ты работаешь и зарабатываешь, чем больше ты привлекаешь бизнесов, чем больше прямых инвестиций — и отдачи, соответственно,— тем меньше федерация тебе дает. Это надо изменить в первую очередь. Если регион активно работает, проводит качественную политику по изменению инвестиционного климата, у него должен быть приз — по крайней мере, сохранение объема федеральной поддержки на какое-то количество лет.
Второе — это налоги. Хотелось бы получить либо часть НДС, либо заменить НДС налогом с продаж и отдать его регионам. Сейчас нам оставляют только долю в налоге на прибыль, который на первых этапах крупных инвестиционных проектов очень сильно сжимается, потому что компании, естественно, окупают свои капиталовложения.
Третье — надо отдать все пивные и алкогольные акцизы. И, безусловно, очень много полномочий, связанных с регулированием бизнеса и с благополучием населения, можно было бы отдать регионам. Все эти бесконечные надзоры: Росприроднадзор, Ростехнадзор, Роспотребнадзор — и прочие надзоры. Конечно, кроме атомного.
Андрей Пшеницын, министр финансов Челябинской области:
— Перераспределение полномочий — это процесс постоянный, этот процесс продолжается из года в год. Со следующего года объем перераспределяемых обязательств будет достаточно масштабным, что связано с передачей содержания полиции на федеральный уровень. Соответственно регионы примут на себя ряд других обязательств. Безусловно, такие изменения нацелены на то, чтобы обязательства государства исполнялись более эффективно. Но основным ориентиром в этом процессе должно быть адекватное финансовое обеспечение всех передаваемых полномочий. То есть вместе с обязательствами должны передаваться достаточные для их выполнения доходные источники. Пока это не всегда происходит. Например, финансирование полиции мы передаем на сумму около 4 млрд руб. А общий объем дополнительных расходов области, возникающих в результате перераспределения, в 2012 году может составить порядка 10 млрд руб. Считаем, что регионам необходимо компенсировать доходы, которые они теряют от того, что федеральным законодательством установлены льготы по региональным и местным налогам. В Челябинской области это около 2 млрд руб. ежегодно. Кроме того, по нашему мнению, есть смысл рассмотреть возможность передачи в бюджеты субъектов налога на прибыль организаций и части НДС, что в свою очередь будет больше стимулировать регионы к развитию производственной базы и экономики в целом.
Надежда ПЕТРОВА
