Откладывать задачу по снижению зависимости России от нефти все сложнее — в обществе растет запрос на перемены, на мировом энергорынке уже вовсю идут изменения не в нашу пользу. Но пока проблемы припорошены высокими ценами на нефть, у государства вряд ли появятся стимулы к решительным преобразованиям, пришли к пессимистичному выводу участники круглого стола «Ведомостей».
Российская экономика похожа на велосипедиста — чтобы устоять, он должен постоянно ехать, если только не является чемпионом-эквилибристом. «А мы явно не чемпионы», — сравнивает эксперт ЦМАКП Дмитрий Белоусов: поддерживать стабильность — социальную, бюджетную, макроэкономическую — можно, только интенсивно развиваясь. Проблемы и задачи остались, но изменились условия: до кризиса экономика росла благодаря непрерывно растущим ценам на нефть, в отсутствие их роста, а к такому прогнозу склоняются и Минэкономразвития, и большинство экспертов, — экономика сможет прибавлять 3—4% в год, вровень или даже медленнее мировой экономики. «Четырехпроцентное гетто» означает постепенную утрату мировых позиций и «консервацию отсталости», поскольку развитие страны остается догоняющим; нехватку ресурсов для решения задач социально-экономического развития и повышенные риски новых кризисов.
По оценкам замминистра экономики Андрея Клепача, для поддержания экономической стабильности России необходимо к 2020 г. увеличить энергоэкспорт в 2,5 раза, что при стагнации нефтедобычи невозможно. Будет сокращаться и доля нефтегазового комплекса в ВВП — с нынешних 25 до 15%. Мировой энергетический рынок может уже в ближайшие годы переформатироваться в связи с «новой индустриализацией» США, планирующих в 2016 г. стать нетто-экспортером сжиженного газа. Разработка новых видов топлива — сланцевых газа и нефти — может привести к изменению и ценообразования энергоресурсов, и их торговых потоков (в частности, американский газ может вытеснить или существенно сократить долю российских поставок на европейский рынок).
Невысокие темпы экономического роста не обеспечат бюджету уровень доходов, достаточный для выполнения иных — кроме несокращаемых социальных — обязательств и планов. Государству придется замораживать стройки, сокращать госконтракты. Снижение внешнеторгового сальдо уведет текущий счет в минус, что можно компенсировать либо чистым притоком капитала — а за последние четыре года чистый отток превысил $330 млрд, — либо девальвацией с риском попасть в спираль (девальвация приведет к скачку инфляции, высокая инфляция потребует укрепить рубль, укрепление рубля приведет к новому кризису платежного баланса с последующей девальвацией). «Если не удастся это прикрыть мировым кризисом, то это будет кризис доверия к институтам и к модели экономики, ускоренный вывод капитала, и дальше — здравствуй, Латинская Америка, причем в самом худшем варианте 1970-1980-х гг.», — описывает Белоусов.
«Если сейчас мы можем себе позволить экспортировать капитал и при этом иметь достаточно сильный рубль, то в дальнейшем наш платежный баланс, а значит, и наша финансовая система будут целиком определяться только тем, вернется капитал в Россию или нет», — согласен Клепач. Для устойчивости экономики необходимо создать новые источники роста, сделав ставку на высокотехнологичные секторы и человеческий капитал, предлагает правительству Минэкономразвития. По расчетам ведомства, при увеличении госинвестиций в здравоохранение, образование, науку, экономику на 2,5% ВВП к 2020 г. и при присоединении бизнеса к инвестиционной активности государства (например, при увеличении частных инвестиций в НИОКР до уровня госвложений, т. е. в 4 раза) уже через восемь лет доля умной экономики вырастет вдвое — до 20% ВВП, компенсируя снижение доли нефтегазового комплекса. Для реализации этого сценария вопрос доверия бизнеса государству становится ключевым, признает Клепач.
Институты vs. диктатура
Дорогая нефть была источником роста общего благосостояния — по уровню подушевого ВВП Россия богаче большинства своих европейских «коллег» по бывшему социалистическому блоку, не говоря про страны БРИК. Однако развитие ее институтов с середины 2000-х гг. в лучшем случае стагнировало.
В рейтинге мировой конкурентоспособности Всемирного экономического форума общий балл России за 2005—2011 гг. почти не изменился, увеличившись с 4,1 до 4,2 (из максимальных 7), но другие страны не стояли на месте. В итоге разрыв России, например, с Китаем увеличился втрое, заметно ушла вперед Бразилия, в 2005 г. стоявшая позади России. Согласно этому рейтингу, по уровню качества институтов Россия не просто катастрофически отстала от государств Восточной Европы и стран группы БРИК, но и находится в самом хвосте мира (см. инфографику на стр. 7). Уровень развития экономики и общества перерос нынешние институциональные рамки, что иллюстрируется растущим недовольством общества и недоверием бизнеса, предпочитающего инвестировать не в свою страну: поступающие нефтедоходы тут же вывозятся обратно.
«Мы должны понять, [что] у нас есть другие факторы, которые мы можем предложить обществу для того, чтобы поддержать экономический рост. Это деловая активность», — указывает научный руководитель
Бизнес не чувствует защищенности от каких бы то ни было действий чиновников, поделился наблюдениями главный экономист «Уралсиба» Алексей Девятов, бизнесмены говорят: «Я могу строить какие угодно планы по расширению своего бизнеса, но если завтра у чиновников изменятся их планы, то мои не стоят ровным счетом ничего»; «Да, у меня есть хорошие связи, но никаких гарантий мне это не дает — в любой момент может выскочить что-то, какая-то проблема, которая просто убьет мой бизнес». Бизнес — как на минном поле, планировать какие-либо долгосрочные инвестиции в этой ситуации просто невозможно, констатирует Девятов: «В какой-то степени наше государство представляет собой диктатуру чиновников, и мы в общем-то знаем из истории примеры. Большевики в свое время пытались строить диктатуру пролетариата — ничего хорошего из этого не вышло». Отсутствие реформ обернется стагнацией, ростом социальной напряженности и может привести к катастрофическим последствиям, не исключает Девятов.
Институциональные преобразования сопряжены с увеличением конкуренции — как экономической, так и политической, но готовность правящих элит поделиться ресурсом вызывает сомнения. «У меня на этот счет большого энтузиазма нет», — признает Ясин.
К масштабным реформам должны быть готовы не только власти, но и общество, без поддержки которого успех преобразованиям не гарантирован, указывает экс-министр финансов Алексей Кудрин: модернизация требует нового общественного договора. «Но сегодня, похоже, власть не получила такого мандата и не готова на этот вариант [решительных реформ]», — считает он.
Капитан корабля vs. капитан команды
Когда знаменитого хоккеиста Уэйна Гретцки спросили, жалеет ли он о пропущенном голе, он ответил, что жалеет о тех голах, которые не пропустил. «На ошибках учатся», — рассказал Джеффри Николсон из PwC. Лет 30 назад в американских компаниях большинство директоров предпочитали управлять, как капитаны — кораблем: один отдает приказы, а остальные их выполняют, рассказывает Николсон. Однако ужесточение конкуренции привело к изменению модели управления — капитаны кораблей превратились в капитанов футбольных команд. В России же руководители по-прежнему командуют военными маневрами, считает он.
Управленческая культура — это часть культуры общей, будь то управление компанией или экономикой. Люди во всех странах не любят изменений и любят, чтобы решения принимались за них, продолжает Николсон. Поэтому любые реформы должны созреть прежде всего в головах управляющих. «Быть капитаном команды — это значит развивать в людях инициативу, учить их принимать на себя риски, но это означает и признание за людьми права на ошибку. Но если вы должны конкурировать, то вы понимаете, что все делают ошибки: на них учатся — и потом из этих ошибок вырастает успех», — заключает Николсон.
Если начинать систему реформ, то надо начинать с государственного управления, согласен Кудрин: «Без настройки этого инструмента все остальные реформы не будут проведены». И сначала нужно определиться с моделью государства и его взаимодействия со всеми другими сферами общества: родимое пятно советского стиля управления — патернализма государства — все еще остается отличительной приметой российского управления. К сокращению государственных функций подступались минимум дважды, рассказал он, но каждый раз наталкивались на сопротивление министерств.
Государству надо отказываться от роли капитана корабля, полагает главный экономист BP Владимир Дребенцов: нужно не брать на себя ответственность за решение, какие секторы нужны экономике, а снижать регулятивное бремя, не навязывать бизнесу, куда ему развиваться, а помогать выбрать сферу, где он докажет свою конкурентоспособность. Нужно повысить конкурентоспособность и самому государству — например, путем вовлечения в выполнение государственных задач частных структур, предлагает Дребенцов, иначе бизнес и общество все время будут сталкиваться с коррупцией, а правительство — с необходимостью создания госкорпораций для решения экономических задач. «Задачей правительства должно быть принятие решения об изменении принципов развития российской экономики и роли государства в этом процессе», — заключает он.
Политика мелких шажков vs. рывки и метания
Не бывает политики плохой или хорошей, возражает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: бывает политика адекватная либо неадекватная времени и ситуации.
Россия в 1990-х гг. начала строить здание с крыши — к переходу к либеральной экономике страна была не готова, считает он. Оставалось либо подтягивать качество государственных институтов к продвинутой экономической политике, либо переходить к политике, более соответствующей моменту, рассуждает он: «Мы уверенно выбрали второй вариант и двинулись назад — от либеральной экономики к государственной. Но не очевидно, что у нас и для этой политики было достаточное качество институтов».
Амбициозное намерение правительства совершить прорыв со 120-го на 20-е место в рейтинге Всемирного банка Doing Business, оценивающего уровень административной нагрузки на бизнес, тоже пример строительства здания с крыши, продолжает Гурвич. Ставится явно невыполнимая задача, и в итоге за попыткой рывка снова возможно движение назад — вместо того чтобы следовать за реальными достижимыми целями — например, начать с барьеров во внешней торговле и строительстве, по этим показателям Россия в самом конце рейтинга.
Правительству нужно избавляться от краткосрочного сиюминутного мышления, советует Гурвич, приводя в пример пенсионную реформу. В 2010 г. была проведена масштабная и дорогостоящая реформа, а уже через пять месяцев в бюджетном послании президент дал поручение разработать новую реформу — и, судя по предложениям Минздравсоцразвития, подход к сфере, где решения принимаются на 50—70 лет, остается по-прежнему сиюминутным, преследующим текущие, краткосрочные цели. Необходима долгосрочная бюджетная стратегия — и далее шаг за шагом следование ей, убежден Гурвич: «Без плана не бывает развития».
Недостаток профессионализма и слаженности управляющей команды — одна из причин сворачивания реформ, признал Кудрин: «Нам часто говорили: ну видите, вы провели регулирование в этой сфере, а там только хуже стало, поэтому придется вернуться к государственной системе регулирования». Решения необходимо принимать системные, с учетом всех взаимосвязей и взаимовлияний на разных уровнях экономического, управленческого взаимодействия, что требует качества подготовки самих чиновников.
А отсутствие консолидированной позиции у членов правительства по ключевым вопросам приводит к неудовлетворительным и непоследовательным решениям, констатирует Кудрин. «Допустим, когда я работал в правительстве, у меня и у [вице-премьера Игоря] Сечина разные представления о регулировании экономики, и некое среднее наших позиций не является адекватным и оптимальным решением, — говорит он. — Если, допустим, [министр экономического развития Эльвира] Набиуллина защищала вхождение в ВТО, а [министр промышленности и торговли Виктор] Христенко был против, то это как лебедь, рак и щука». Предсказать, каким будет следующий шаг правительства, в ситуации лоббизма министерствами своих интересов очень сложно — то одна сторона «отожмет решение», то другая, говорит Кудрин. Пример такой непоследовательности — решение совершить рывок в рейтинге Doing Business и одновременно — намерение создать госкорпорацию по развитию Сибири и Дальнего Востока, которая, по выражению Кудрина, просто убьет всю частную инвестиционную активность в регионе.
Никакие реформы без повышения качества и прозрачности госуправления не будут реализованы — можно скопировать лучшие образцы форм, но содержание останется прежним. Создание механизма регулирования конфликта — задача вполне достижимая и принципиально важная, считает директор Института анализа предприятий и рынков
В отношении степени участия государства в экономике могут быть разные точки зрения, но центральный механизм любого экономического развития — это конкуренция, продолжает он: конкуренция может быть и между госкомпаниями, если они основа экономики. Но когда за экономическими решениями конкретных должностных лиц стоят их материальные интересы, к развитию экономики это никакого отношения не имеет. «Если у нас есть механизм, позволяющий увидеть эти интересы, и людей, которые работают не на общество, а сами на себя, начать из политики устранять, то тогда все это может начать работать. Но это, безусловно, вопрос готовности высшей элиты к самоограничению», — заключает Яковлев.
Системность vs. конъюнктура
«Динамическая несостоятельность» — такой диагноз поставила правительству директор Центра макроэкономических исследований Сбербанка Ксения Юдаева. Когда проблемы вырисовываются в средне- и долгосрочной перспективе, но текущая ситуация неплохая, то стимулов предпринимать что-либо для решения будущих проблем нет. Более того, попытки улучшить ситуацию в среднесрочном периоде могут ухудшить ее в текущий момент. «И это очень большая проблема, которая действительно приводит к ступору», — считает Юдаева. Отсюда непоследовательность реформ и действий, когда одновременно с задачей улучшения бизнес-климата создается госкорпорация по развитию Дальнего Востока, со вступлением в ВТО принимаются протекционистские решения по господдержке отраслей и т. д. «К сожалению, я пока не вижу способов, как преодолеть эту проблему в рамках сложившейся системы», — говорит Юдаева.
Само государство не способно выставить себе ограничения, считает она: заставить себя сесть на диету и не прекращать ее при отсутствии стимулов извне — задача невыполнимая. «Главная проблема России — мы все знаем, что делать, но нам кажется, что пока не время», — заключает Юдаева.
В плане перспектив недостаточно дальновидно, предупреждает Юдаева, делать ставку на масштабный приток внешнего капитала, находясь в ситуации хронического оттока. В отличие от ситуации глобального избытка ликвидности первой половины 2000-х гг. мир переходит в состояние конкуренции за финансовые ресурсы. Задача развития внутреннего финансового рынка, конечно, ставится, про необходимость улучшения бизнес-климата для роста внутренних инвестиций, конечно, говорится. При этом появился и быстро растет источник собственных длинных денег — объем пенсионных накоплений превысил 2 трлн руб., но вместо создания инструментов инвестирования этих денег государство в лице Минздравсоцразвития предпринимает упорные попытки обосновать необходимость отмены накопительной пенсии для сокращения дефицита пенсионной системы. «Главное — не что делать правительству, а чего не делать: считаю, что сейчас чрезвычайно опасно отменять накопительную систему», — сказала Юдаева.
Провалы реформ государство привыкло компенсировать ростом госрасходов. Попытка изменить привычку сейчас тоже предпринимается — Минфин и Минэкономразвития, сходясь во мнении о необходимости бюджетного правила, ограничивающего рост госрасходов, спорят, как обычно, о параметрах этого правила.
«Я бы назвал вопросом номер один улучшение предпринимательского климата, но потом решил добросить свой голос до пенсионной реформы», — прокомментировал Кудрин свой ответ на блиц-опрос «Ведомостей» во время круглого стола о том, какие реформы необходимы в первую очередь (см. инфографику). Все просто, пояснил он этот выбор: бюджет перегружен социальными обязательствами, завышенные расходы ведут к повышению налогов, социальные льготы вызывают боязнь проводить структурные изменения в тарифной политике, связанные с повышением тарифов, так что от пенсионной и социальных реформ, решающих вопрос конкурентоспособности здравоохранения и образования, зависят и все остальные преобразования.
Получая примерно 11% ВВП нефтедоходов, в 2002 г. государство тратило 2,5% ВВП из них, в 2011 г. — 10,5%. «Мы этими нефтегазовыми ресурсами все эти институты убиваем и никак не можем понять, почему же у нас такая неэффективность. Потому что не тот канал поступления денег: сбережения, мультипликаторы, риски, управление рисками, качеством — все это перестает работать», — объясняет Кудрин. Поэтому, считает он, среди всех институциональных реформ определение правил бюджета — ключевая развилка, поскольку правила распоряжения казной ответят на вопрос, будет ли правительство делать упор на развитие институтов, повышение качества управления и администрирования или снова продолжит заливать проблемы деньгами, полагая, что государство — главный игрок во всех отраслях.
Программа повышения эффективности госрасходов, которую связывают с внедрением «программного бюджета», отложена на год. По мнению замминистра финансов Алексея Лаврова, «программный бюджет» — компоновка всех задач в 41 программу и целевое финансирование каждой — как раз может помочь излечить «близорукость» российского госуправления. Только поняв потолок расходов по каждой из своих программ до 2020 г., министерства начнут всерьез заниматься своими расходами — отказываться от неприоритетных, предоставлять ресурсы в пользу более эффективных, предлагать инициативы, которые не ведут к увеличению расходов, уверен Лавров. «Ведь сейчас любая реформа оборачивается увеличением расходов. Посмотрите любую новую инициативу — что прежде всего просят? Деньги на новые объекты, на увеличение чего-нибудь, хотя на самом деле в любой сфере, в любом министерстве есть огромный пласт накопившихся инерционных расходов, которые всерьез в рамках бюджетного цикла и не успеваем рассматривать», — говорит Лавров. У каждого министерства такой резерв может составлять 10—15%, полагает он.
Макроэкономические условия, которые накладываются извне, хоть
Джеффри Николсон, руководитель консалтинговой практики PwC в России:
«Россия богата ресурсами, но
Ольга КУВШИНОВА
