Противопоставление двух вариантов развития: тратить больше бюджетных средств — успешнее развиваться или поддерживать сбалансированную бюджетную систему — начинать стагнировать (что некоторые почему-то называют инерционным вариантом развития), на наш взгляд, — неправильное.
Первые попытки ввести бюджетные правила в России были в 2002 и 2007 гг., и они предполагали значительно более жесткий вариант правил, чем любой из обсуждаемых сейчас. Новые предложения — брать в основу бюджета среднюю цену нефти за 10 лет (как настаивает Минфин. — «Ведомости»), или за три года (предложение Минэкономразвития. — «Ведомости»), или зафиксировать цену нефти на уровне $90 или $85 — все это намного вольготнее, чем реализованные в начале 2000-х гг. варианты. Вариант скользящих цен означает, что, какую цену на нефть мы сейчас спрогнозируем на трехлетний период, такой объем расходов мы и будем поддерживать в 2016—2017 гг. В этом есть элемент самонакручивания. Поэтому возникает вопрос: а что принципиально поменялось в нашей экономической, бюджетной системе, если на протяжении большей части 2000-х гг. при более жестких правилах мы вполне устойчиво росли, а теперь вдруг, во-первых, у нас и расходы на 15% в реальном выражении больше, чем в лучшем по бюджетной системе 2008 году, во-вторых, при экстремально высокой цене на нефть нам еще нужно дефицит бюджета почему-то заранее планировать.
Ограничения неизбежны
На самом деле основная проблема в том, чтобы, во-первых, зафиксировать правила как можно в более жестком варианте. Жизнь покажет, как цена на нефть будет вести себя в перспективе, удастся ли нам вписываться в эти ограничения. Но делать это все равно неизбежно придется. Хорошо, что ситуация с управлением бюджетом сейчас находится в качественно иной ситуации. Впервые на два года вперед, на 2013—2014 гг., уже есть утвержденный бюджет, а это большой шаг на пути долгосрочного планирования и решения вопроса пенсионной реформы.
Во-вторых, нам нужны инструменты повышения эффективности бюджетных расходов. Когда сравнивают наш уровень расходов с расходами развитых стран, часто приходится слышать, что у них на образование, здравоохранение тратят существенно больше. Да, больше, но там и уровень налоговой нагрузки в среднем выше. Как в России могут быть расходы по любому направлению хотя бы сопоставимы с уровнем развитых стран, если у нас бюджетная система меньше на 10% ВВП, чем в среднем в этих странах. Это значит ограничивать рост расходов бюджета ростом ВВП, постепенно повышая налоговую нагрузку, как это происходило в большинстве развитых стран. И только по мере экономического роста и роста налогов пропорционально увеличивать расходы на здравоохранение, образование и т. д.
Прямое сопоставление бюджетной сферы России и развитых стран некорректно еще и потому, что у нас совершенно избыточные сети, штаты, помещения. Какую отрасль ни возьми, при меньшем уровне расходов от ВВП имеем значительно большее количество людских и материальных ресурсов. Нам нужно повышать эффективность расходов, прежде всего, и вкладываться в эти ограничения — вовсе не значит сдерживать развитие образования, здравоохранение и т. д. Совсем наоборот — более эффективное использование ресурсов.
Какие для этого есть инструменты, которых не было в 2000-х гг.? Конечно, мы неоднократно пытались подступиться к эффективности расходов, но наталкивались на несколько структурных проблем в самой бюджетной системе. Сейчас по крайней мере одна из них решена. В 2010 г. вступил в силу закон № 83, который предоставил значительно большую самостоятельность и ответственность всей сети бюджетных учреждений. Почти 80% бюджетных учреждений России сейчас живут по совершенно другим правилам: субсидия только на государственные задания, объемы финансирования увязываются с объемами работы при реализации подушевого финансирования. Этот закон реально создает стимулы для того, чтобы экономить расходы, постепенно оптимизировать сеть. Сейчас нужно начинать этот инструмент повышения эффективности бюджетной сферы использовать.
Надо определяться
Вторая сторона вопроса неэффективной бюджетной сферы — заинтересованность министерства в повышении эффективности своих расходов. Перепробовав много способов, к 2010 г. мы поняли, что в российской ситуации для этого лучше всего подходит формат государственных программ. Сейчас разрабатывается 41 госпрограмма, есть ответственное за них министерство, но пока работа идет ни шатко ни валко. Почему так? Потому что министерство задает резонный вопрос: «Вы нам скажите: каким примерно объемом ресурсов будет располагать та или иная программа министерства до 2020 г.?» Утвержденный на три года бюджет — это уже хорошо, это в отличие от годового плана позволяет реализовывать программный подход, но лучше, конечно, иметь еще более длинный горизонт планирования. И как только мы с помощью бюджетных правил подойдем к долгосрочному планированию, назовем министерствам примерный объем финансирования их программ, тогда, как показывает мировой опыт, чиновники начнут всерьез заниматься своими расходами, отказываться от неприоритетных, предоставлять ресурсы в пользу более эффективных, предлагать инициативы, которые не ведут к увеличению расходов.
Сейчас любая реформа оборачивается увеличением расходов. Прежде всего просят деньги на новые объекты, еще что-нибудь, хотя в любой отрасли, в любом министерстве есть огромный пласт накопившихся инерционных расходов, которые всерьез в рамках бюджетного цикла и не успевают рассматриваться в силу огромного количества новых инициатив. Все эти ресурсы нужно обязательно включить в дело — и сделать это можно только жесткими бюджетными ограничениями. Поставить министерству условия, в которых четко определен объем ресурсов на среднесрочную перспективу, задать индикаторы, по которым они должны руководствоваться и по которым будет оцениваться их деятельность, и любой запрос на дополнительный ресурс — это, по сути, признак неэффективного управления. Прежде всего, ресурс на новые задачи, на новые цели нужно находить внутри вот этих имеющихся ограничений.
Поэтому считаем: нужно как можно быстрее определяться с бюджетными правилами, фиксировать их законодательно, но главное — решить в целом проводить политику долгосрочного сбалансирования устойчивости бюджетной системы, бездефицитного бюджета, несмотря на возможные дополнительные потребности и самые высокие цены на нефть. Только потом, основываясь на принципах бюджетного самоограничения, начинать долгосрочные структурные реформы.
Алексей Лавров
Родился в 1959 г. в Казани. В 1982 г. окончил МГУ им. М. В. Ломоносова по специальности «экономическая география», в 1985 г. — аспирантуру. Стажировался в Бирмингемском университете и в Организации экономического сотрудничества и развития. В 1994—1997 гг. — главный аналитик, консультант, советник администрации президента РФ. В 1998 г. пришел в Минфин, с июня 2011 г. — заместитель министра финансов РФ.
Алексей ЛАВРОВ
Автор — заместитель министра финансов РФ
