Опубликованный вчера проект бюджета на 2013—2015 годы, вызвавший недоумение Владимира Путина, на деле результат конфликта его распоряжений в 2011—2012 годах как премьер-министра и указов мая 2012 года в должности президента. В итоге бюджетного торга лета 2012 года Минфину удалось лишь на 2013 год и частично удовлетворить одобренные главой государства запросы лоббистов. Расходы на оборону, социальную политику и безопасность растут, но не так, как предполагалось, расходы на экономику, образование, здравоохранение и культуру снижаются, чтобы обеспечить рост военных расходов. В бюджет категорически не вписываются развитие Дальнего Востока и сбалансированность Пенсионного фонда, причем при почти любой цене нефти.
Проект бюджета, вызвавший недоумение президента, составлялся правительством и оформлялся Минфином в течение всего лета 2012 года. Команда министра финансов Антона Силуанова исходя из текста законопроекта сумела совершить почти невозможное: формально бюджет учитывает почти все решения Белого дома 2010—2012 годов. Они включают рост гособоронзаказа, увеличение расходов на правоохранительную деятельность, относительно стабильное финансирование здравоохранения, сохранение уровня бюджетных инвестиций, переход от расходования к пополнению суверенных фондов, отсутствие крупных внешних заимствований при отсутствии угроз резкого роста госрасходов и практической сбалансированности бюджета к 2015 году.
Напряженность бюджета, составленного таким образом, была предсказуема, она хорошо видна и в отраслевом, и в ведомственном разрезах (см. таблицы). Проект, составлявшийся в июле-августе 2012 года на совещаниях правительства Дмитрия Медведева, продолжает три заданных правительством Владимира Путина в 2010—2012 годах тренда. Первый — рост расходов на правоохранительную деятельность и национальную оборону преимущественно за счет сворачивания зарезервированных в бюджетах прошлых лет антикризисных расходов, проходящих по статье «Национальная экономика». Второй — сохранение макроэкономической стабильности: де-факто Минфин обеспечивает проектом бюджета нулевой дефицит в 2015 году при умеренном росте госрасходов (расходы 2013 года — 13,39 трлн руб., доходы — 12,86 трлн руб., дефицит — 0,5 трлн руб.) и инфляции 5,5% в 2013 году и не выше 5% в 2014—2015 годах. Наконец, третий тренд — оптимизация (в основном в виде сокращения или по крайней мере ограничения роста) расходов по целевым программам: переход к госпрограммам в бюджете, по крайней мере на первый взгляд (Минфин опубликовал проект бюджета без аналитических приложений), сокращение расходов на образование, здравоохранение и культуру выглядит именно как результат оптимизации структуры расходов без сокращения подушевого обеспечения населения соответствующими услугами.
Неудивительно, что в такой бюджет Минфин не смог вписать ни пенсионную реформу (напомним, формально она не одобрена ни Кремлем, ни Белым домом, поэтому стабильный трансферт на покрытие дефицита ПФР в нем присутствует в ранее утвержденных параметрах), ни резкий рост госрасходов на Дальний Восток (де-факто правительство смогло твердо обещать региону допрасходы лишь в 2013 году, см. таблицу), ни другие пункты майских указов Владимира Путина. И если пенсионная реформа теоретически может быть вписана в проект бюджета одним из предлагаемых способов, то это вряд ли поможет: без резкого роста госрасходов, которые Минфин может обеспечить только приватизацией крупных госактивов (ее в проекте де-факто нет) или госзаимствованиями (они в проекте бюджета крайне скромны), без резкого роста налогов совместить указания Владимира Путина двухлетней давности и его же майские указания невозможно при практически любой цене нефти. Кстати, премьер-министр Дмитрий Медведев исходя из бюджетных проектировок уже смирился с этим обстоятельством: его экологические, инновационные и прочие инициативы 2008—2011 годов и 2012 года в проекте отражены крайне скромно.
С политической точки зрения ситуация вокруг бюджета-2013 крайне конфликтна для правительства Дмитрия Медведева. Лоббисты роста и расходов на социальную сферу в широком смысле (образование и здравоохранение в первую очередь), и силовых расходов в нем представлены одинаково, и никакие компромиссы удовлетворить их без отказа от политики сбалансированного бюджета уже не могут. В этой ситуации крайне важно, готов ли будет премьер-министр Дмитрий Медведев расставить свои бюджетные приоритеты самостоятельно: хотя такой шаг создаст конфликт с президентом, это выглядит как наиболее рациональный способ избежать дискоординации деятельности правительства, уже отраженный в бюджете-2013.
Что делать с правительством?
Сергей Алексашенко, директор по макроэкономическим исследованиям Высшей школы экономики:
— Изменить качество работы правительства невозможно без развития политической конкуренции. Хотя претензии Путина к кабинету справедливы. С другой стороны, Путин в своих указах сильно залез в компетенцию правительства. Не уверен, что министры согласны со всеми задачами, да и сроки не всегда реалистичны. Принципиально ново здесь то, что Путин выступает с публичной критикой правительства. Вообще есть ощущение, что за всем этим стоит общее непонимание Путина — зачем он пришел в Кремль в третий раз.
Андрей Нечаев, президент банка «Российская финансовая корпорация»:
— Сейчас отставка правительства маловероятна. Такую большую жертву приносят тогда, когда сильно ухудшается экономическая или политическая ситуация. Бюджет мне тоже не нравится, но многие указания Путина носили больше пропагандистский характер и не были рассчитаны на практическое применение. И задача, поставленная перед Минтруда по пенсионной реформе, была практически нерешаемой, ведь предлагалось не повышать налоги и пенсионный возраст, а при этом перечисления в Пенсионный фонд сократить. Так не бывает.
Глеб Хор, первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам:
— У нас хорошее правительство, и ничего радикального с ним делать не надо. Главам Минтруда и Минрегиона надо объявить выговор и работать не покладая рук. Что касается бюджета, то были небольшие разногласия, а вернее, разные видения ситуации у Путина и министерства. И теперь президент немного скорректировал его работу.
Сергей Калашников, председатель комитета Госдумы по охране здоровья, экс-министр труда и соцразвития РФ:
— Если бы наказание правительства давало какой-то денежный эффект, то можно было бы и наказать. Наверное, надо верстать новый бюджет. Когда президент обнародовал обещания, он должен был соизмерять их с возможностями экономики. А если обещания не соответствуют возможностям страны, то вопрос — кого наказывать? Ведь еще тогда все говорили, что обещания нереальные. Я понимаю, некоторые считают, что по их приказу всходит и солнце, но здесь как бы не тот вариант.
Михаил Касьянов, политик, в 2000—2004 годах председатель правительства РФ:
— Реформировать и перестать все контролировать. Путин выстроил вертикаль, завязанную только на себя, где все ключевые решения принимаются в его кабинете, а на ключевых постах в стране его друзья и их люди, которые ни за что не отвечают. Если дальше так будет, то беспомощное правительство вообще никакое поручение не сможет выполнить, Путину остается одно — или дать дорогу профессионалам, или взять на себя функции председателя, зампредов, министров.
Евгений Ясин, научный руководитель Высшей школы экономики:
— А при чем тут правительство? Бюджет — это полномочия парламента. Если президент предлагал расходы, которые не укладываются в бюджет без дополнительной налоговой нагрузки, то проблемы президента. Настаивать на увеличении расходов при неменяющейся налоговой нагрузке — по крайней мере странно. Ну и что, что некие обещания президента расходятся с бюджетом? Здесь скорее требуется повторное рассмотрение бюджета в парламенте.
Дмитрий БУТРИН
Таблицы к статье можно посмотреть на сайте источника.
