Сложное сочетание внутриполитических мотивов и пока еще относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры разворачивает правительство РФ к проведению рискованной экономической политики. Впрочем, необходимые для корректировки этого курса инструменты у него есть, нужно лишь определиться с приоритетами. Такое мнение высказал бывший вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин, изложивший в опубликованной в «Коммерсанте» статье свое видение текущих рисков бюджетной политики России.
Говоря о рисках, он в первую очередь указывает на «несколько серьезных локальных кризисов, включая кризис еврозоны, и ожидание второй волны глобального экономического кризиса». «Кроме того, у нас за окном исторический максимум цен на нефть, что, казалось бы, должно только радовать. Однако умерить оптимизм заставляет, во-первых, известная цикличность динамики этих цен: только за последние десять лет среднегодовая цена на нефть составила всего 60 долларов — без малого половину от нынешней. А во-вторых, текущие нефтегазовые «сверхдоходы» тратятся без остатка, не создавая никакой «подушки безопасности» на случай резкого изменения конъюнктуры. Если в 2008 году бюджет оказывался сбалансированным при цене в 57,5 доллара за баррель, то бюджет 2011 года — при 109 долларах, а бюджет-2012 балансируется только при 117,2», — обеспокоен бывший топ-чиновник.
За скучным бухгалтерским понятием «сбалансированности бюджета» (иначе говоря, отсутствия дефицита) скрывается весьма драматическая история про «жизнь по средствам», поясняет он. «В 2008 году бюджет планировался таким образом, чтобы при снижении цены на нефть с прогнозируемых 60 до 30 долларов дефицит не превышал 3% ВВП. Теоретически такой дефицит можно было бы себе позволить на протяжении трех-четырех лет — закрывать дыру заемными средствами, дожидаясь улучшения конъюнктуры. Но на 2012 год при прогнозной цене в 100 долларов планируется дефицит в 1,5% ВВП. Это означает, что при падении до тех же 60 долларов образуется дефицит уже в 5,5%. В этих условиях сохранение запланированного уровня расходов съест остатки Резервного фонда приблизительно за год, а дальше расходы все-таки придется резать (без этого точно не получить доступ к займам) — на 2,5% ВВП, то есть 1,35 трлн рублей. Для сравнения: 1,35 трлн — это все, что запланировано в федеральном бюджете следующего года на образование, здравоохранение и культуру, плюс половина дотаций регионам», — уточняет Кудрин.
Альтернативы урезанию расходов — «повышение налогов и/или запуск печатного станка», напоминает экономист. «И то, и другое в российских условиях означает отбрасывание формирования необходимой инвестиционной среды (включая достижение конкурентоспособной по отношению к внешнему миру кредитной ставки) как минимум на пять-семь лет назад. А это снизит или «обнулит» темпы столь желанной модернизации экономики», — предупреждает он.
В 2006 году было принято очень важное стратегическое решение — отменить в России ограничения на движение капитала, по сути — обеспечить конвертируемость рубля, напоминает Кудрин. «Это ключевое условие в борьбе за мировые инвестиции, но оно требует проведения крайне аккуратной, если не сказать — жесткой макроэкономической политики, поскольку при отсутствии ограничений капитал легко покидает некомфортную для него среду», — пишет экс-министр, иллюстрируя свой тезис примером: в докризисном 2007-м приток в РФ составил 81,7 млрд долларов, на пике кризиса в 2008-м уже был отток в 133,7 млрд, за девять месяцев текущего года отток составил почти 50 млрд долларов.
«Анализируя наши бюджетные проектировки, инвесторы прекрасно видят ту развилку, на которой мы оказываемся: придется либо сокращать расходы (а многие из уже объявленных решений с трудом поддаются урезанию, например, увеличение пенсий и денежного довольствия военнослужащих), либо увеличивать налоги (считая эмиссию инфляционным — худшим — налогом на всю экономику)», — резюмирует Кудрин.
Говоря о приоритетах, которые должно определить для себя государство, бывший министр финансов подчеркивает, что «в эту категорию невозможно засунуть все». В частности, он указывает на, возможно, излишнюю — в условиях грозящего кризиса — амбициозность ряда социальных планов: по переводу учителей на среднюю по экономике страны зарплату («цена вопроса — 100 млрд рублей в год только по средней школе»), а также по индексации пенсий на уровне выше инфляции, «что фактически означает сохранение дефицита пенсионного фонда» («в следующем году этот дефицит превысит 1 трлн рублей — четверть всех выплат»). «В то же время принятое решение о снижении на два года — в интересах бизнеса — страхового взноса с 34% до 30% дезориентирует сам бизнес, который старается хоть
«Но и образовательный, и пенсионный приоритеты меркнут по сравнению с приоритетом военным», — подчеркивает он, поясняя свое беспокойство цифрами: «Разработанная правительством и согласованная всеми ведомствами программа вооружений на ближайшие десять лет первоначально оценивалась в 13 трлн рублей, что уже означало бы ее увеличение по сравнению с предыдущими десятью годами в полтора раза в сопоставимых ценах. Однако в какой-то момент она распухла до 20 трлн. Эту разницу в 7 трлн можно сравнить, например, с объемом всех инвестиций в основные фонды, которые в этом году ожидаются в размере 10,5 трлн рублей. Способность оборонной промышленности сколько-нибудь эффективно усвоить эти деньги толком не прорабатывалась и вызывает большие сомнения: существенно более скромный оборонзаказ прошлого и этого года фактически сорван».
«Помимо программы вооружений (закупки произведенной продукции) в оборонную промышленность предполагается влить 3 трлн рублей в форме федеральной программы развития оборонного комплекса (вложения в основные фонды), что по сути означает перевод всего оборонного сектора назад — на государственное финансирование. Тогда как сейчас доля частного капитала в оборонном комплексе оценивается в 60—70%», — продолжает Кудрин.
Решения об увеличении денежного довольствия военнослужащих также по пути претерпели существенные метаморфозы и являются серьезной нагрузкой для бюджета, указывает Кудрин: так, повышение зарплаты лейтенанта-выпускника не до 40 тыс., а до 50 тыс. рублей, «учитывая всю «сетку» силовиков, требует 300 млрд рублей в год». Масштаб этих расходов Кудрин предлагает оценить в сравнении: так, федеральные расходы на здравоохранение в 2012 году составят 400 млрд рублей.
«С учетом сказанного считаю необходимым реалистично оценить риски новой волны кризиса и возможным — предпринять кратко- и среднесрочные меры, предотвращающие его обострение в России», — подытоживает Кудрин.
Во-первых, по его словам, «необходимо вновь поставить себе целью обеспечение бездефицитности федерального бюджета при цене 90 долларов за баррель в 2015 году. В крайнем случае с учетом того, что за последний год были приняты решения о больших бюджетных обязательствах, у которых есть собственная инерция, можно поставить промежуточную цель: добиться к 2015 году сбалансированности бюджета при 100 долларах за баррель, отодвинув главную цель на 2017 год».
Во-вторых, «следует точно определить правило расходования нефтегазовых доходов, поскольку это влияет на инфляцию, валютный курс, формирование резервов правительства и очень важно для инвесторов». Выполнение правила «существенно увеличит устойчивость макроэкономики. По сути, уровень сбалансированности при определенной цене на нефть и есть ориентир для такого правила, но оно должно быть закреплено в Бюджетном кодексе, как это было до кризиса, а правительство не должно от него отклоняться при внесении бюджета в парламент, какие бы важные задачи еще ни ставились».
«Третье. Требуется пересмотр наращивания военных расходов как по оснащению, так и по денежному довольствию. В существующей военно-политической ситуации целей перевооружения можно достичь не за 10, а за 15 лет. На первом этапе повысить денежное довольствие можно не в два раза (при двукратном увеличении совокупное денежное довольствие и пенсии военных вырастают за 10 лет на 12 трлн рублей), а в полтора, вернувшись к дальнейшему повышению, когда минует угроза кризиса, и сопроводив дополнительными решениями по оптимизации численности», — озвучивает Кудрин свои предложения по оптимизации военных расходов.
«Четвертое. Уже в следующем году нужно определиться со стратегией в вопросах социального и пенсионного обеспечения, чтобы рассчитать использование всех ресурсов и предусмотреть более активное вложение средств в программы развития. Не исключаю того, что придется ограничить индексацию пенсий только инфляцией — до момента ликвидации дефицита Пенсионного фонда», — отмечает экс-министр.
В качестве пятого пункта плана, по мнению Кудрина, «необходимо программно определить целью снижение бюджетной нагрузки к ВВП, то есть снижение расходов и неповышение основных налогов… А также — сохранение низкой инфляции с дальнейшим ее снижением до 4—5% в 2014 году и до 3% впоследствии».
«Сейчас Россия стоит перед необходимостью создания новой модели роста экономики — не на базе роста спроса, подогретого вливаниями «нефтяных» ресурсов, а на основе роста частных инвестиций, подкрепленного стабильной финансовой системой с низкой инфляцией и низкой ставкой кредитования, наряду с иными институциональными преобразованиями. Только если эти инвестиции захотят прийти во все отрасли и процесс этот станет массовым как для малого, так и для крупного бизнеса, — только тогда можно будет всерьез надеяться на развертывание масштабного процесса модернизации», — подчеркивает Кудрин.
