На прошлой неделе Центробанк вошел в полосу неприятностей, которые грозят продолжением. Ген-прокуратура, Госдума и правительство единовременно выдвинули к нему серьезные претензии и озвучили предложения, способные серьезно ослабить позиции главного банка страны. А тут еще и «дело Френкеля», снабженное нелицеприятными письмами с фактами, которые принялись изучать в Генпрокуратуре, несмотря на «обвиняемый» статус их автора.
Сам Френкель, если у него есть возможность следить за новостями, наверняка восторженно потирал руки. Еще бы, немалая часть претензий к ЦБ, фигурировавших в знаменитых письмах, была высказана в лицо главе Банка России Сергею Игнатьеву. Причем не опальными банкирами или журналистами, а депутатами Госдумы и заместителем генерального прокурора Александром Буксманом. Кроме того, прокуратура обнародовала результаты осенней проверки ЦБ. Выяснились две любопытные подробности. Во-первых, полторы тысячи сотрудников, включая высшее руководство, владеют акциями банков, что, разумеется, создает конфликт интересов. Во-вторых, ЦБ, по мнению прокуратуры, незаконно владеет долей в «Национальном депозитарном центре» (НДЦ) — одной из двух крупнейших компаний, которые обеспечивают учет и хранение ценных бумаг.
Несмотря на серьезный резонанс, эти нарушения все-таки можно считать мелкими — из тех, что находят ради красного словца. Ответственности не понесет никто, устранить можно быстро и безболезненно. Другой вопрос — прокуратура создала прецедент. Раньше проверить ЦБ вообще никому не удавалось.
Как не удавалось вытащить чиновников ЦБ на парламентские слушания. Они привыкли, чтобы слушали их. Однако в этот раз председатель ЦБ Сергей Игнатьев сделал исключение и посетил здание на Охотном Ряду. Опрометчиво: председатель банковского Комитета ГД Владислав Резник устроил ему настоящую головомойку. Продублировал аргументы из первого письма Френкеля: инструкции Банка России противоречат федеральному законодательству, а сотрудники карают и милуют кредитные учреждения по собственному усмотрению, особенно при приеме в систему страхования вкладов (ССВ). В ответ Игнатьев озвучил пугающую официальную статистику: объем теневых потоков, проходящих через отечественные банки, составляет до двух триллионов рублей. Это — треть государственного бюджета.
Как показывает практика, депутаты вообще и единороссы в особенности редко обрушиваются на чиновников с испепеляющей критикой, если эта инициатива не одобрена на самом верху и не имеет под собой далеко идущие планы. В нашем случае среди этих планов можно выделить возможную передачу надзорных функций от ЦБ другому органу — например, Росфинмониторингу. Симптоматично: идея уже обсуждалась на заседании правительства. Это будет страшный удар: оставшаяся функция ЦБ — контроль за денежно-кредитной политикой — не предполагает сколько-нибудь серьезных возможностей для влияния на коррупционные процессы.
Процессы эти, впрочем, будут идти вне зависимости от того, кто конкретно будет надзирать. Формула «размер отката должен соответствовать силе наезда» работает и в обратную сторону. Для того чтобы одолеть двухтриллионную коррупционную махину, наехать нужно как минимум двумя танковыми армиями. Да никто из «борцов» и не заинтересован в этом всерьез. Это был бы «несистемный поступок», а более тяжкого преступления в России не существует. Потому что без денег нет коррупции, а без коррупции — современной российской экономики.
Пытаться побороть ее только с помощью совершенствования банковского надзора бесполезно. Значит, перекраивать его радикальным образом было бы скорее вредно. Ну, отдадут надзорные функции Росфинмониторингу или новый орган создадут. Пока люди разберутся, пока кресла поделят, пока поймут, где пассивы и где активы. За это время можно будет и больше двух триллионов отмыть, не напрягаясь. Хотя, быть может, эпоха безвременья пришлась бы ко времени? Особенно накануне 2008 года.
Почему одни банки попали в систему страхования вкладов, а другие нет?
Владислав РЕЗНИК, председатель Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам:
— Центробанк в своей деятельности исключил понятие презумпции невиновности. Сотрудник ЦБ устанавливает состав преступления по личному усмотрению
Вступивший в 2002 году в силу новый Кодекс об административных правонарушениях установил новые фундаментальные принципы административного законодательства: санкции за административные правонарушения содержатся исключительно в КоАП. И применение санкций осуществляется на основе процессуальных норм, закрепленных также исключительно в КоАП.
<…> Банк России избрал иной путь, который заключался в создании параллельного относительно КоАП нормативного регулирования. <…> Фактически эта правовая позиция Банка России стала проявлением сознательно избранной идеологии надзорной деятельности, сводившейся к созданию собственного правопорядка, <…> основой которого стала опора не на федеральное административное законодательство, а на собственную мощь и силу.
<…> Сотрудник Банка России самостоятельно определяет, в чем состоит правонарушение, основываясь на целом наборе четко не определенных обстоятельств. <…> Получается, что состав правонарушений <…> — это некий виртуальный феномен, который возникает в зависимости от личного усмотрения служащего Банка России. <…> Следовательно, за любое реальное или мнимое нарушение Банком России теоретически может быть определена, подчеркиваю, любая санкция.
<…> Факт совершения правонарушения может быть установлен служащим Банка России, а может быть и не установлен. За один и тот же факт служащим Банка России может быть назначена санкция, может быть не назначена.
Возможность определять и состав правонарушений, и санкцию на основе административного усмотрения служащего Банка России <…> фактически привела к исключению из деятельности Банка России принципа презумпции невиновности.
<…> Возможность по своему усмотрению создавать правонарушение, применять за него меры ответственности, а после отзывать лицензию на осуществление банковских операций породила поистине убийственный эффект.
В подавляющем большинстве случаев для отзыва лицензии ЦБ применял самые сомнительные с правовой точки зрения основания, которые позволяют отзывать лицензию на основе искусственно сконструированных правонарушений.
<…> Безусловно, пороки и недостатки надзорной политики сконцентрировались в процедуре вступления банков в системы страхования. Чем больше проходит времени после ее окончания, тем больше в профессиональных кругах возникают вопросы: как и почему одни банки попали в систему страхования, а другие не попали?
Если проанализировать причины отказов банкам, не попавшим в систему страхования, то во многих случаях окажется, что они сводятся к выставлению Банком России низкой оценки банкам за качество управления. <…> Методика состоит в том, что Банк России, отвечая на вопросы относительно качества управления банком, присваивает каждому факту из жизни банка соответствующую оценку. Казалось бы, все гласно и открыто. Но если обратиться к большинству из вопросов, окажется, что для корректного ответа на них не существует объективных критериев. Никаких. Ни качественных, ни количественных, ни временных.
<…> Сегодня в профессиональном сообществе широко обсуждаются факты того, что при принятии решений о вступлении банков в систему страхования Банком России использовались иные данные, чем те, которые содержались в официальных документах. Имею в виду акты проверки, заключения и так далее. В особенности это касалось и касается борьбы с легализацией преступных доходов.
Надо сказать, что даже карательные органы не научились так виртуозно легализовывать так называемые оперативные данные, как это делает Банк России.
<…> Роль Банка России в системе борьбы с легализацией преступных доходов сводится к тому, что он должен установить для банков правила представления информации в Росфинмониторинг и следить за их исполнением. И все.
Тем не менее Банк России в этой сфере создал свой особый мир, который характеризуется следующими чертами. Присвоив государственно-властные полномочия по противодействию легализации, он создал свою собственную систему правил, в рамках которой начал карать банки за совершенно законные операции, формально юридически прикрывая это ссылками на закон о легализации. Зачем это делается, почему, с какой целью — неизвестно. Эта ситуация не имеет рационального объяснения, не может быть оправдана ни экономической необходимостью, ни борьбой с преступностью.
ОБЪЕМ ФИКТИВНЫХ БАНКОВСКИХ ОПЕРАЦИЙ СОСТАВЛЯЕТ ДО 2 ТРЛН РУБ. В ГОД
Сергей ИГНАТЬЕВ, председатель Банка России:
— Если лишить ЦБ права отзывать лицензии, банки -прачечные будут существовать вечно. А с помощью решения проблемы «серого» обналичивания можно снизить налоги или увеличить бюджетные расходы
Наиболее известным видом фиктивных операций является так называемое «обналичивание», то есть снятие наличных средств с банковского счета якобы на закупку сельхозпродукции или на покупку ценных бумаг, а в действительности на выплату заработной платы «в конвертах», без уплаты налогов, на взятки чиновникам, на откаты менеджерам крупных корпораций за очень выгодные контракты.
Другим распространенным видом фиктивных операций являются переводы на счета иностранных компаний, зарегистрированных, как правило, в офшорных зонах.
<…> Теперь — о масштабах этих операций. Конечно, точной статистики нет, однако, по моим осторожным оценкам, объем фиктивных операций по обналичиванию составляет примерно от 50 до 80 миллиардов рублей в месяц. Объем фиктивных операций по переводу средств нерезидентам составляет от 3 до 4 миллиардов долларов в месяц. Всего такие фиктивные операции составляют примерно от 1,5 до 2 триллионов рублей в год. При этом потери консолидированного бюджета, включая государственные внебюджетные фонды, составляют, по моим осторожным оценкам, от 500 до 800 миллиардов рублей в год. Таким образом, у нас есть хорошие резервы для снижения ставок налогов или для увеличения бюджетных расходов, только сначала надо навести порядок в этой сфере.
<…> За нарушение требований закона о противодействии легализации незаконных доходов мы отзываем лицензии у банков только при наличии необходимых условий. А именно: практически весь бизнес кредитной организации основывается на проведении фиктивных операций. Повторяю: практически весь бизнес. С начала 2005 года Банк России за нарушение этого закона отозвал лицензии у 70 кредитных организаций, то есть примерно у 6% их общего числа. Доля этих кредитных организаций в совокупных активах банковского сектора была крайне незначительна — 0,5 процента. А в совокупном объеме вкладов населения еще меньше — 0,1 процента.
Мы знаем, что в некоторых банковских кругах сейчас обсуждается предложение о лишении Банка России права на отзыв у кредитных организаций лицензий. Какие будут последствия реализации этого предложения? Любой такой банк, я бы сказал, псевдобанк, специализирующийся на проведении фиктивных операций, будет существовать вечно. У него никогда не будет отозвана банковская лицензия. У него никогда не будет финансовых проблем. Все обязательные нормативы будут выполняться с огромным запасом.
<…> Банк будет менять собственников, менеджеров, клиентов по проведению фиктивных операций, но работать будет всегда. Штраф в 100 тысяч рублей, который может быть предусмотрен КоАПом, который здесь часто упоминался, этому банку — что слону дробина. С удовольствием, никаких проблем, заплатит хоть каждый месяц и гораздо большую сумму. Для отзыва лицензии никогда не будет никаких оснований ни у Центрального банка, ни у судов, ни у каких государственных органов.
<…> Теперь о фирмах-однодневках. Фирмы-однодневки — это просто беда российской экономики. По данным Федеральной налоговой службы, ежедневно регистрируется примерно две тысячи новых юридических лиц. При этом, по признанию самих руководителей налоговой службы, примерно половина создается специально для включения в схемы, направленные на уклонение от уплаты налогов таможенных платежей, проведение других незаконных операций.
Хочу процитировать
<…> За первые 10 месяцев 2005 года российские юридические лица перечислили один триллион рублей якобы за товары, приобретенные на территории Российской Федерации, на счета компаний нерезидентов, открытые в основном в иностранных банках, расположенных, как правило, в странах бывшего СССР. При этом платежи включали налог на добавленную стоимость. Общая сумма НДС составила примерно 150 миллиардов рублей. Получатели фирмы зарегистрированы на Британских Виргинских островах, в Белизе, на Сейшелах и так далее. Вообще это соответствует здравому смыслу? Такие операции проводятся сейчас, и не в маленьких масштабах.
Комментарии участников рынка
ВСКРЫТИЕ СЕЙФА ПОКАЖЕТ
Финансовое сообщество хочет старого ревизора — ЦБ
Реформа банковского надзора неизбежна. Понятно, что первую скрипку будет играть мнение депутатов и центробанковских чиновников, однако важно прислушаться и к тем, кому придется жить в новых реалиях. То есть выслушать позицию самих банкиров.
То, что банковский надзор надо реформировать, давно поняли и депутаты, и банкиры, и сами представители ЦБ. После развала СССР надзорные функции Центробанка РФ, по сути, пережили только косметический ремонт. Если раньше Госбанк СССР контролировал только Сбербанк, то в девяностых его полномочия расширились, а число подконтрольных увеличилось в сотни раз. В результате кредитные учреждения привыкли работать под диктатом ЦБ. Недоверие Банка России к коммерческим банкам выросло еще и благодаря системным кризисам 1994-го и 1998 годов, несмотря на то что сам ЦБ сыграл в них не последнюю роль.
«В постсоветское время мы жили в условиях жесткого нормативно-правового регулирования деятельности коммерческих банков надзорным органом. Оно характеризовалось как переход от советской системы к рынку, — говорит Михаил БАЙДАКОВ, председатель правления коммерческого банка «Миллениум». — Сегодня необходимо построение новой инструкционно-правовой базы, причем все участники процесса — и ЦБ, и банки, и ассоциации — идут к этому своими путями».
В целом банкиры считают своевременным и обоснованным переход к новой модели надзора. Потому что жить, как раньше, уже нельзя. В основном недовольство вызвано тем, как банковское законодательство применяется на практике.
«Когда мы сталкиваемся с Центральным банком как надзирающей организацией, очень важно, чтобы все территориальные управления ЦБ придерживались одинаковой методики в трактовке своих надзорных функций. К сожалению, зачастую различные территориальные управления при проведении проверок придерживаются разных методик в толковании федерального законодательства, — утверждает Владимир ГОЛУБКОВ, первый заместитель председателя правления Росбанка. — Для многофилиального банка это создает серьезную проблему. Мы централизованно обучаем наши подразделения».
Кстати, региональные банки тоже не слишком довольны качеством работы ЦБ. «Надзор никак не смог повлиять на уменьшение концентрации банковского капитала, — констатирует Владимир МЕХРЯКОВ, вице-президент Ханты-Мансийского банка. — В 1992 году у нас соотношение капитала между столицей и регионами было 80 на 20, сейчас — примерно 65 на 35. То есть за эти годы мы сдвинулись совсем не намного. Смотрите, как сократилось количество банков на начало 2007 года: в Читинской области — в десять раз, в Курганской и Курской — в семь, даже в благополучной Свердловской — вдвое».
Впрочем, несмотря на то что у банкиров тьма претензий к надзорному блоку ЦБ, они не особо хотят, чтобы их контролировал
Идея, конечно, благая. Однако ее реализация упирается опять же в особенности надзорной практики. Посмотрим еще раз на данные опроса. Среди проблем, с которыми столкнутся потенциальные реформаторы, 65,8% опрошенных назвали субъективизм регулирующих органов, не забыв также о непрозрачности принятия решений (28,8%) и об отсутствии отлаженных механизмов взаимодействия ЦБ и коммерческих банков (21,9%). При этом главный козырь новой модели — «глубокая профессиональная диагностика» — предполагает как раз увеличение удельного веса субъективной оценки при принятии решения, не говоря уже о постоянном взаимодействии. Так что на сегодня преждевременно говорить даже о том, что сформировались контуры будущей реформы.
Прогнозы
Какова конечная цель реформы банковского надзора? Теоретически — тотальное уничтожение фирм-однодневок, борьба с «серым» налом и искоренение системы фиктивных банковских операций. И это — в предвыборный год? А где тогда брать деньги на шествия Дедов Морозов или массовое тиражирование плакатов «Преемник — наш президент!»? Билеты в театр абсурда стоят дорого и продаются в основном на черном рынке.
Без фирм-однодневок и сомнительных банков не будет «серого» нала. Без «серого» нала не будет выборов и взяток. То есть если реформу довести-таки до логического и чудесного завершения — наперекосяк пойдут и экономика, и политика.
Тем не менее госзаказ на борьбу с незаконной обналичкой есть, и не отрабатывать его тоже нельзя. Под такой госзаказ можно выбить расширенные или даже чрезвычайные полномочия. И пользовать их по полной программе. Не важно, будет ли это делать ЦБ или
Могут ли попасть под раздачу крупные банки? Сомнительно. Доить их выгоднее, чем убивать. Госбанки — вообще неприкасаемы. А мелочь, в том числе реальные отмывочные конторы, обязательно прошерстят — надо же писать отчеты. Полномочия же пригодятся потом.
Потом — это после выборов. До них банковский кризис никому не нужен. И не только из политических соображений. Просто контролировать процесс передела собственности во время смены элит за-труднительно. А после смены караула он начнется неизбежно, сам собой.
Что в этой ситуации делать простым вкладчикам? Ничего. Если в прогнозе погоды говорят: завтра будут ливень и юго-восточный ветер — нужно взять зонтик. Если говорят: ливень и северо-западный ветер — нужно взять зонтик. Для
