В распоряжении Ъ оказался еще один материал из «литературного наследия» Алексея Френкеля — «О надзоре и надзирателях». Этот документ был передан в редакцию президентом Московской международной валютной ассоциации Алексеем Мамонтовым. По словам господина Мамонтова, текст, написанный Алексеем Френкелем несколько месяцев назад, избавлен от ряда пикантных подробностей и упоминаний организаций и возглавляющих их лиц. Алексей Мамонтов заверил Ъ, что в настоящее время он не располагает какими-либо иными письмами Алексея Френкеля.
Приводим этот документ в том виде, в котором он поступил в редакцию.
О надзоре и надзирателях
Страхование или устрашение?
Согласно официальной версии Центробанка при отборе банков в систему страхования вкладов (ССВ) были отобраны устойчивые банки и «отбракованы» неустойчивые. Согласно его же неофициальной версии в ССВ были приняты банки, которые «не моют» деньги, а не допущены те, которые их «моют».
Реальность происходивших процессов при отборе банков ничего общего не имеет ни с первой, ни со второй версией.
Что касается первой версии, то не странно ли, что в ССВ попали 300 банков (из более чем 900) с отрицательным капиталом по международным стандартам финансовой отчетности (МСФО). А ведь это означает, что активов у этих банков меньше обязательств, что не может не представлять реальной угрозы денежным средствам вкладчиков. Что же до второй версии, то за бортом ССВ остались многие банки, которые никогда не работали в сколько-нибудь заметных объемах с наличностью. При этом в системе
Объясняется это, по-видимому тем, что в регулирующем органе (и в «смежных» федеральных ведомствах) существуют влиятельные лоббисты, защищающие интересы «своих» банковских групп.
Техника лоббирования достаточно проста. «Заказчики» («кураторы» вышеуказанных банковских групп или их собственники) указывают, какие действия надо совершить на рынке, или какого конкурента убрать в целях усиления позиций «своих» банков. При отсутствии у ЦБ РФ формальных претензий к «заказанной» кредитной организации, формируется соответствующая справка от правоохранительных органов, которая становится основанием для принятия органами банковского надзора «мотивированного» суждения. При наличии хотя бы нескольких ошибок по линии Росфинмониторинга (за взаимодействие с ним отвечает член Комитет банковского надзора (КБН) и Совета Директоров ЦБ РФ В. Н. Мельников), у любого неугодного банка можно отобрать лицензию. Окончательное решение выносит всё тот же Комитет банковского надзора.
Действия КБН главным образом направлены не на повышение прозрачности банковской системы России (как это декларируется для внешнего употребления), а на эффективное лоббирование интересов аффилированных банковских групп.
Для того чтобы банк был признан годным для вступления в ССВ, его учет и отчетность должны быть признаны ЦБ РФ достоверными. Кроме того, он должен соблюдать обязательные нормативы, его финансовая устойчивость должна быть достаточной, и к нему не должны применяться принудительные меры воздействия.
«Достоверность учета и отчетности» — достаточно расплывчатое понятие, однако этим критерием для отбора банков ЦБ РФ пользовался редко. Соблюдение экономических нормативов, напротив, слишком четкое понятие, чтобы допускать почву для злоупотреблений.
Широчайшие возможности открываются для «мотивированной» оценки при определении достаточности финансовой устойчивости. Дело в том, что для положительной оценки по этому показателю, банк должен одновременно соблюдать 9 критериев, из которых два — показатели ПУ4 и ПУЗ — оценочные.
Для оценки ПУ4 и ПУЗ определены по 10 вопросов, по каждому из которых сотрудники ЦБ РФ «экспертным» путем должны выставить балл от 1 (хорошо) до 4 (плохо). Банк может считаться соответствующим критериям участия в ССВ, если средний балл составит 2,3 (две целых три десятых). Однако балл 2 определен Банком России как «в основном (как правило, достаточно полно; почти постоянно, почти всегда, почти в полном объеме)», а балл 3 как «частично (отчасти да, в некоторых случаях, недостаточно полно; отчасти да, не всегда, в некоторых случаях)». Таким образом, с учетом крайне размытой разницы между баллами 2 и 3, для того, чтобы банк попал в ССВ ему надо выставлять баллы 2, а чтобы не попал — баллы 3.
Таким образом, формальной основой для «мотивированного» приема банков в ССВ явилась расплывчатая граница для выставления баллов по показателям ПУ4 и ПУЗ, предусмотренным Указанием Банка России от 16.01.2004 № 1379-У.
Если этого аргумента было недостаточно для отсева ненужных банков, то применялся ещё один способ: прямо на заседании Комитета банковского надзора (КБН), который рассматривал вопрос о вступлении банка в ССВ, принималось решение о вынесении предписания неугодному банку. Это автоматически исключало банк из ССВ. Таким образом, до начала приема банков в ССВ были заложены правовые основания для «мотивированного» отбора банков в ССВ.
В организационном плане непосредственно перед началом приема банков в ССВ в составе КБН произошли перестановки. В результате 7 членов КБН из 10 стали представлять надзорный блок ЦБ, подчиненный своему руководителю. В этих условиях мнения 3 остальных членов уже мало что решали. Такая конфигурация определяла изначально механизм по сути единоличного принятия решения, лишь сохраняя видимость коллегиальности.
Таким образом, до начала приема банков в ССВ были заложены не только нормативные, но и организационные основания для принятия «нужного» решения при отборе банков в ССВ.
При наличии правовых и организационных оснований для «правильного» принятия решений по отбору банков в ССВ, оставалось лишь определиться с «черным» списком — кто в неё не войдёт, и создать механизм для приема пожертвований от всех остальных.
С «белым» списком, то есть с теми банками, которые «по любому» входили в систему, все было понятно. В него практически полностью были включены ведущие госбанки, «дочерние» банки иностранных кредитных учреждений, а также банки-спонсоры чиновников, которые действовали на рынке обналичивания и предоставления услуг «нештатного» характера (серый импорт, вывод средств за рубеж, схемы ухода от налога и т. д.). По таким организациям до самых низов ЦБ РФ была доведена команда о «правильном» формировании материалов в КБН.
Все остальные банки автоматом попадали в категорию тех, кого можно было принять в ССВ в случае внесения ими «добровольных пожертвований», а также на тех, кто попадал в «чёрный список», то есть тех, кого надлежало не допустить в ССВ при любом раскладе (с последующим окончательным устранением с поля конкурентной борьбы). Механизм приема пожертвований также был быстро налажен через Департамент лицензирования. Именно Департамент лицензирования, согласно положению Банка России от 16.01.2004 № 248-П, готовил заключения для КБН о соответствии или несоответствии банков критериям участия в ССВ.
Иные способы добиться положительного решения ЦБ РФ по вступлению банка в ССВ были практически закрыты. Для банков, изначально попавших в «черный» список, то есть составлявших конкуренцию аффилированным банковским группам, были блокированы все пути решения данного вопроса.
Сумма вознаграждения, как правило, зависела от размера банка. В банковских кругах считают, что рекорд принадлежит одному крупному московскому банку, который заплатил за вхождение в ССВ 5 млн. долл. США. Это была компенсация за то, что надзиратель «не заметил» дисбаланс на 1 млрд. долл. США между обязательствами и активами, представляющий явную угрозу для вкладчиков. За 1 млн. долл. США надзиратель «не заметил» ненадлежащие активы в капитале банка «…» (формально уставный капитал банка составляет 10 млрд. руб., однако в них нет ни копейки «живых» денег). Другому банку — «…» — пришлось выложить 600 тыс. долл. (по другим данным — 700 тыс.) за то, что он находился в списке конкурентов аффилированных банков на рынке обналичивания. Банку «…» вхождение в ССВ обошлось в 500 тыс. долл. США. Этот банк сначала попал в список вышеуказанных конкурентов за внушительный объём «обналички». Но отказ от таких операций и «пол-лимона» позволили чиновникам «передумать». Маленький областной «…. банк», активно занимающийся «обналичкой» через свой московский филиал (банк аффилирован с начальником ГУ ЦБ РФ по …. области), получил отпущение грехов «всего» за 150 тыс. долл. США.
Банки Северного Кавказа, а также московские банки, принадлежащие выходцам из этого региона, платили по 200 тыс. долл. США, хотя в отдельных случаях суммы достигали и 1 млн. долл. США.
Механизм приема банков в ССВ работал безотказно. Принимали всех, кто не был в «черном» списке и платил.
Вся эта «идиллия» была нарушена лишь однажды. Небольшой московский банк N, вступивший в ССВ одним из первых, заплатил «стандартные» 200 тыс. долл. США. Перед этим в банке была проведена инспекционная проверка из Московского ГТУ. МГТУ никаких существенных денег за ССВ не получало, а выполняло лишь указания с Неглинной «правильно оформить» или «заблокировать» тот или иной банк. В соответствии с указаниями сверху, проверка не нашла нарушений в деятельности банка. Проверяющие не задались вопросом, на чем может зарабатывать банк, у которого в кассе находится 145 млн. рублей из общей суммы активов 200 млн. рублей (деньги, лежащие в кассе, как известно, доход приносить не могут). Вскоре разразился служебный скандал: один московский банк письменно пожаловался на нечистоплотных проверяющих из МГТУ за то, что они вымогали у него взятку. Совету Директоров ЦБ РФ пришлось принять решение о повторных проверках в тех банках, которые проверяли вышеуказанные проверяющие. Такая повторная проверка обнаружила 5 июля 2005 года в банке N недостачу в кассе на 90 млн. рублей. Так как банк вступил в ССВ всего 3 месяца назад, а деньги уже были получены, скандал попытались «замять»: банку предложили в течение двух недель (!) показать недостающую сумму. Для маленького банка, который, очевидно, всегда «рисовал» эту сумму в своем балансе для красоты показателей, такое предложение оказалось невыполнимым. Пришлось 20 июля у банка отозвать лицензию. «Проверяющие», кстати, по-прежнему работают на своих местах.
6 июля 2005 года, на следующий день после обнаружения недостачи в кассе банка N Председатель КБН обратился к руководителю МГТУ с вопросом, почему они так плохо проверяют банки, что допускает передачу недостоверной информации об их состоянии на Неглинную. Так как начальник МГТУ не мог не знать, откуда ранее исходила команда «правильно оформить» итоги проверки, он отреагировал на претензию просто: дал указание своему управлению писать в заключениях обо всех недостатках банков и максимально быстро выдавать им предписания, с тем, чтобы они, заплатив штраф, выходили на КБН с уже оплаченной индульгенцией, то есть без формальных претензий.
Отдавая такое указание, руководитель МГТУ сыграл на растущем в аппарате Центрального Банка (от Неглинной до территориальных учреждений) раздражении, что рядовым сотрудникам аппарата приходится заверять своей подписью заключения по команде сверху, а деньги за это получает человек, который принимает решения, прикрываясь этими заключениями и «принципом коллегиальности» банковского надзора. То есть чиновники на местах «бесплатно» подписывают недостоверные, заказанные заключения, а Неглинная только получает деньги, не неся при этом никаких рисков.
В общей сложности за период приема банков в ССВ урожай радетелей «наведения порядка в банковской системе» составил по разным оценкам до 250 млн. долларов США.
«Немотивированно» осужденные
Существует мнение, что идея «мотивированных суждений» была вмонтирована в российскую систему банковского надзора не без участия экспертов Добровольческого корпуса по оказанию финансовых услуг (США). Ни «эксперты», ни их адепты в ЦБ не могли не осознавать, что при том уровне коррупции, которая существует в России, практика «мотивированных суждений» породит чудовищный всплеск мздоимства во всех структурах Центрального Банка. Так и произошло. За последние годы «мотивированность суждений» проникла во все сферы надзорной деятельности. Если изначально она применялась только для оценки качества активов (что, по существу, приближало ее к аудиторскому заключению), то в настоящее время «мотивированно» оценивается любая сфера деятельности банка.
Вся нормативная база ЦБ РФ после 2002 года перерабатывается в сторону определения более размытых критериев, чем ранее, что открывает широкий путь для вынесения «мотивированных» суждений чиновниками ЦБ.
Наиболее ярко «мотивированная» практика проявляется в секторе, который заявлен как основной в деятельности надзора — борьбе с отмыванием денег. Документы, которые после 2002 года издал Центробанк, и которые как-либо определяют признаки отмывания денег, носят характер исключительно рекомендательных писем. Эти письма не являются нормативными актами, за их нарушение не предусмотрено никакой ответственности.
Таким образом, смысл развития нормативной базы и практика ЦБ РФ по формированию «мотивированных» суждений состоит в наполнении решений чиновников ЦБ РФ реальной «мотивацией».
Небезынтересна, кстати, в этой связи такая пикантная деталь. Во всех учреждениях Центрального Банка достаточно жесткая пропускная система. И только в одном месте — в главном подъезде здания на Неглинной, 12 — нет ни металлодетекторов, ни каких-либо устройств для «просвечивания» содержимого того, что вносят и выносят.
Крупным оператором на рынке «обналички» является X-банк, аффилированный с одним из ключевых лиц в надзоре. Известен случай, когда московский банк…, желающий вступить в ССВ, направил своего «посланника» со скрытой камерой в X-банк. «Посланник» попросил «обналичить» ему некоторую сумму и сделал скрытую запись своей беседы с персоналом. Кассета с записью была передана вышеуказанному высокому «надзирателю», после чего банк …. уже на ближайшем заседании Комитета был принят в ССВ.
Несложно посчитать, что при нынешнем уровне комиссионных (за последние годы их цена выросла в 5—7 раз, а оборот только увеличился) за обналичивание денежных средств, «крышевание» этого вида операций приносит его «кураторам» до 100—120 млн. долларов США «чёрного нала» ежемесячно.
Для тех, которые пытаются влезть на этот рынок «без спросу», существует широкий арсенал средств, начиная от разговора «по понятиям» в кабинете соответствующего чиновника до отзыва лицензии и заведения уголовного дела. Нормативная база, как это уже было отмечено выше, позволяет.
Так в стране сформировался управляемый рынок «обналички», что обеспечивает устойчивый высокий доход его надзирателям и является базовым условием для плодотворной «работы» с другими властными структурами.
Спросите раковую опухоль, — почему она растёт?
Как уже было выше отмечено, для построения коррупционного бизнеса и осуществления необходимого лоббирования коммерческих интересов необходимо постоянно формировать «под себя» законодательное поле.
Только возможность постоянно формировать федеральные законы в ключе расплывчато-расширительных полномочий Центрального Банка позволяет дальше формировать в таком же ключе инструкции и положения ЦБ, что дает широкую питательную среду для коррупции.
В этой связи имеет очень важное значение «работа» с законодателем, правильная регистрация нормативных актов в Минюсте, получение комфортных заключений в правительственных учреждениях.
Механизм работы с судебными инстанциями мало чем отличается от механизма работы с вышеуказанными властными структурами. Широко известна фраза, ставшая девизом для оценки качества работы Юридического департамента ЦБ: «Центральный банк не проигрывает суды, Центральный банк проигрывает инстанции». Известна также и другая цитата, характеризующая степень циничного отношения ЦБ к судам. Когда после выигрыша банком дела о неправомерности отказа ЦБ принять его в ССВ, председателя КБН журналисты спросили, допустят ли теперь этот банк в систему страхования, он, усмехаясь, ответил в том духе, что «Может быть у нас теперь суды и банковским надзором займутся?».
Очень важной составляющей работы с судами является выгодный для ЦБ РФ режим работы с нормативно-правовой базой, так как Центробанк является органом, имеющим право издавать собственные нормативные акты.
В результате сформированного нормативного комплекса расплывчатых формулировок, большинство дел с участием ЦБ РФ попадают в категорию т. н. оценочных. Именно это обстоятельство позволяет эффективно «воздействовать» на судебные органы для принятия решений в пользу ЦБ РФ.
Со сменой в январе 2005 года Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ ситуация заметно осложнилась, так как эта смена повлекла за собой смену руководителей судов на других уровнях и, как следствие, разрушение налаженных коррупционных связей. В итоге Центробанк стал значительно чаще проигрывать судебные процессы.
Необходимую поддержку в борьбе с конкурентами аффилированных банковских групп обеспечивают и силовые органы, тесно взаимодействующие с Управлением безопасности ЦБ РФ в центре и в субъектах Федерации. Через них по регламенту проходят все документы банков и их руководителей, что позволяет в нужный момент вернуть по команде сверху бумаги с отрицательной резолюцией.
Фактически все изложенное в этом материале — это описание системы коррупции в высоком регулирующем органе и вокруг него. Так как сотрудники Центрального Банка не являются государственными служащими, то к ним, формально говоря, даже не может быть применим термин «коррупция», чем они с успехом для себя и пользуются.
Кроме того, как показали факты последних коррупционных скандалов, работники ЦБ РФ в них крайне редко бывают замешаны. Это объясняется тем, что у ЦБ всегда имеется возможность «вытащить» любого своего сотрудника, используя гигантский административный и иной ресурс. Не последнюю роль играет и постоянная демагогическая ссылка на независимость ЦБ, трактуемая порой как неприкосновенность его сотрудников.
В Положении Банка России от 09.06.2005 № 271-П перечислен перечень основных видов документов, которые рассматривают учреждения Центрального Банка при принятии тех или иных решений. По каждому из этих видов существуют «расценки», которые в последние два года имеют тенденцию к заметному росту. Причин три: нормативная база становится все более расплывчатой, «мотивированность» суждений применяется всё чаще, риск же ответственности за принятие произвольных, субъективных решений при этом всё меньше. Коррупционные проявления были в ЦБ и прежде, однако именно в последние
