Почему нельзя отказываться от трехлетнего бюджета

О приоритетах текущего момента

Если посмотреть на некоторые макропоказатели последних нескольких месяцев, может сложиться впечатление, что экономика пошла на поправку. Действительно, за последний месяц ЦБ РФ и ЕЦБ констатировали окончание рецессии в российской экономике. При этом есть предпосылки для положительных темпов роста ВВП по результатам III квартала текущего года. Динамика реального сектора в III квартале может быть поддержана ростом в сельскохозяйственном секторе за счет высокого урожая.

От инфляции, судя по всему, также можно ждать позитивных изменений до конца года: начиная с последней недели июля недельная инфляционная динамика вошла в отрицательную зону (минус 0,1% за неделю 25 июля — 1 августа), при этом в годовом выражении инфляция на 1 августа 2016-го сократилась до уровня 7,1%. В результате на сегодняшний день инфляция опустилась более чем вдвое по сравнению с прошлым летом, когда она превышала 15%. Значительно замедлился отток капитала из российской экономики: за январь — июль 2016 года чистый отток капитала составил 10,9 млрд долларов, тогда как за тот же период прошлого года — 53,3 млрд долларов.

Однако, несмотря на кажущиеся позитивные сдвиги, в ряде областей макроэкономики остаются значительные риски разбалансировки. Это касается прежде всего российского бюджета. По данным Минфина, дефицит федерального бюджета России в январе — июле 2016 года составил 1,521 трлн рублей, или 3,3% ВВП. Показатель бюджетного дефицита превышает уровень 3% ВВП, установленный на текущий год в поручении президента РФ. С учетом сезонности исполнения бюджета (традиционный рост расходов в последнем квартале года) и на фоне сохраняющейся возможности снижения цен на нефть (по примеру второй половины прошлого года) скорее баланс рисков указывает на вероятность превышения порогового показателя бюджетного дефицита в текущем году.

При этом остаются проблемы, связанные с поиском источников финансирования бюджетных разрывов, — состояние финансовых рынков не дает в полной мере реализовать потенциал приватизации и внешних заимствований. Необходимость расширения круга инструментов для финансирования бюджетных разрывов усиливается целесообразностью сохранения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Даже при эскалации давления на бюджет со стороны неблагоприятных внешних факторов Минфин, вероятнее всего, будет стараться сохранить определенный минимальный уровень средств, чтобы Резервный фонд продолжал существовать и оказывать поддержку и российским суверенным рейтингам, и общей оценке стабильности макроэкономической ситуации нашей страны.

В области бюджетного федерализма остается проблема задолженности регионов: по данным Минфина России, объем государственного долга регионов РФ на конец первого полугодия 2016 года составил 2,3 трлн рублей. Несмотря на стабилизацию динамики долга в первом полугодии 2016-го, сезонный фактор роста расходов во втором полугодии, вероятнее всего, приведет к возобновлению повышательной динамики. В этих условиях проблему региональной задолженности необходимо будет решать системно, например вводить трансферты, которые бы не просто замещали кредиты, но и предоставлялись на определенных условиях, что позволило бы минимизировать проблему безответственного поведения (moral hazard), когда предоставление финансовой помощи создает ожидания, что долговые проблемы регионов будут и впредь решаться за счет федерального бюджета.

Высокие бюджетные дисбалансы в свою очередь ограничивают возможности использования бюджета как инструмента ускорения экономического роста. Кейнсианская модель (которую России в конце прошлого года предлагал использовать Нобелевский лауреат по экономике Эрик Маскин), предусматривающая увеличение бюджетных расходов как средство стимулирования экономического роста, сейчас упирается в препятствия, связанные с тем, что для роста бюджетных расходов необходима достаточно крепкая доходная база бюджетных поступлений. В то же время для реализации кейнсианской стратегии необходима достаточно эффективная политика бюджетных расходов. То есть система, которая обеспечивает высокую адресность и эффективность бюджетных расходов, чего на данный момент нам достичь не удается. Кроме того, надо учитывать и тот факт, что помимо проблем со спросом, которые испытывает наша экономика, есть еще более серьезные ограничения, связанные с предложением и структурными ограничениями, которые вряд ли будут разрешены коренным образом ростом бюджетных расходов.

Для разрешения бюджетных проблем понадобится принять целый ряд мер в области управления бюджетными процессами. Придется отказаться от практики ослабления национальной валюты для решения вопросов бюджета и разработать бюджетные инструменты адаптации к низким ценам на нефть. Необходимо подумать о более оперативном возвращении бюджетного правила, разумеется, модифицированного с учетом изменившейся ситуации в экономике. В качестве основы для такого правила можно взять предельный показатель ненефтяного бюджетного дефицита в перспективе следующих трех — пяти лет на уровне 5% ВВП.

Однако в первую очередь необходимо будет определиться с приоритетами бюджетных расходов и инструментами решения этих задач в доходной части бюджета. Если приоритетом в области бюджетных расходов является развитие образования и здравоохранения, следует зафиксировать траекторию доли этих расходов в ВВП и общем бюджете страны. В этом отношении возможный отказ в России от трехлетнего бюджета в пользу однолетнего в рамках стартующего бюджетного цикла может негативно повлиять на выработку более устойчивой к шокам и более долгосрочной бюджетной политики.

Практика среднесрочных программ государственного бюджетирования (MTEF — Medium-term expenditure framework) появилась с начала 80-х годов и получила широкое распространение в 90-х. К концу 2008 года, по данным Всемирного банка, 132 страны (более двух третей всех стран) использовали различного рода модификации многолетнего бюджетирования. Исследование Всемирного банка, опубликованное в 2013 году (Beyond the annual budget. World bank, 2013), свидетельствует о том, что в течение трех лет после введения среднесрочного бюджетирования уровень бюджетного дефицита в стране снижался на 2,6% ВВП по сравнению с трехгодичным периодом до его внедрения. При том что улучшение бюджетной позиции страны происходило как за счет сокращения расходов, так и за счет роста бюджетных поступлений, большую роль играло улучшение динамики бюджетных доходов.

Таким образом, в нынешних сложных для экономики условиях крайне важно, чтобы выработка приоритетов нашей бюджетной политики, как и всей российской экономической политики, решала не только конъюнктурные, текущие задачи, но и в должной степени ориентировалась на достижение более долгосрочных целей устойчивого экономического развития.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции