Генпрокуратура направила председателю Банка России Эльвире Набиуллиной письмо об итогах проверки исполнения законодательства в страховой сфере. Меры ЦБ по надзору на этом рынке по итогам проверки признаны недостаточными, а выявленные недостатки в работе страховщиков — «системными».
РБК ознакомился с копией письма, подписанного первым заместителем генпрокурора Александром Буксманом и направленного в ЦБ в конце ноября. Его подлинность подтвердили два источника, знакомые с содержанием документа.
Генпрокуратура указывает, что Центробанк не направлял в органы прокуратуры материалы о фальсификации отчетности страховыми компаниями, у которых впоследствии были отозваны лицензии. Кураторы от ЦБ оставляли без приоритетного внимания жалобы граждан на страховщиков на рынке ОСАГО, страхования ответственности на туристическом рынке и в долевом строительстве. По десяткам фактов неисполнения страховщиками предписаний ЦБ инициировал административное преследование только в отношении организаций, а не должностных лиц.
В ЦБ не подтвердили и не опровергли получения письма от Генпрокуратуры, отметив лишь, что «деятельность Банка России, как и других контролирующих органов, находится под надзором со стороны органов прокуратуры в соответствии с действующим законодательством». В Генпрокуратуре подтвердили только факт проведения проверки, не прокомментировав содержание письма. «По всей стране [прокуроры] смотрели исполнение законодательства в сфере страхового дела, там присутствуют системные недостатки», — сказал официальный представитель Генпрокуратуры Александр Куренной на интернет-канале «Эфир» (официальный канал Генпрокуратуры).
Генпрокуратура в письме предложила ЦБ решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц самого ЦБ, исключить факты несвоевременного направления в правоохранительные органы сведений о возможном совершении страховщиками преступлений, организовать работу кураторов и временных администраций страховщиков, а также усилить контроль за страховыми выплатами дольщикам.
Итоги проверки
Генпрокуратура проводила проверку страхового сектора на территории 34 регионов, говорится в письме. По ее итогам выявлено свыше 2,6 тыс. нарушений закона, «в том числе многочисленные случаи необоснованных отказов в выплате страхового возмещения и несоблюдения сроков их перечисления».
«Распространенный характер носят также факты ненадлежащего информирования граждан о деятельности страховщиков, навязывания им дополнительных услуг, уклонения от заключения публичных договоров (отказ от продажи полисов ОСАГО. — РБК)», — отмечает Генпрокуратура, подчеркивая, что были «вскрыты системные недостатки, препятствующие стабильному функционированию данного сегмента финансового рынка и эффективной реализации прав граждан».
Одновременно ведомство отметило криминализацию страховой отрасли. В 2017–2018 годах зарегистрировано более 5 тыс. преступлений, указывается в письме. «Неблагоприятная ситуация в сфере страхования во многом обусловлена недостаточными мерами Банка России при осуществлении государственного страхового надзора, организации деятельности кураторов и временных администраций страховщиков, применении административного законодательства», — считают прокуроры.
Фальсификации и волокита
- Генпрокуратура указала на факт ненаправления Центробанком в органы прокуратуры сведений о фальсификации отчетности страховщиков. В период 2015–2018 годов ЦБ выявил 14 случаев предоставления страховыми компаниями («Восток-Альянс», СК «Полис», «Антал-Страхование») сфальсифицированной отчетности, при этом материалы для дачи оценки таким действиям в органы прокуратуры не передавались, утверждают правоохранители. У всех этих компаний к настоящему времени отозваны лицензии, а руководителям их депозитариев, предоставлявшим недостоверные данные о наличии у страховщиков ценных бумаг, предъявлено обвинение по ст. 172.1 УК РФ (фальсификация финансовых документов учета и отчетности финансовой организации).
- «Вскрыты случаи волокиты [со стороны ЦБ] при рассмотрении административных материалов, необоснованного прекращения дел, повлекших освобождение виновных лиц от административной ответственности», — пишет Генпрокуратура. Только по 278 из 1905 (менее 15%) дел об административных правонарушениях, рассмотренных службой по защите прав потребителей ЦБ за полтора года (2017-й — первое полугодие 2018 года), виновные лица привлечены к административной ответственности, отмечает Генпрокуратура. Департамент страхового рынка ЦБ не дал правовую оценку 30 фактам неисполнения страховыми организациями предписаний.
- ЦБ не в полной мере организовал надлежащую работу своих кураторов, которые назначаются в целях своевременного анализа финансового положения страховщиков и предотвращения нарушений прав потребителей. Так, аргументирует Генпрокуратура, несмотря на выявленные в страховой компании «Наско» нарушения закона об ОСАГО и многочисленные жалобы на ее действия (около 10% от числа обращений в 2018 году), куратор в аналитической записке дал этому страховщику положительную характеристику. Без внимания оставлены массовые обращения граждан в связи с отказами страховщиков «Орбита» и «Ангара» в выплатах по договорам страхования ответственности туроператора. Кураторы также не всегда исполняют обязанности по контролю за размещением обязательной информации на сайтах страховых компаний. РБК направил запрос в «Наско» и «Орбиту». В «Ангаре» РБК заявили, что никогда не страховали ответственность туроператоров.
- Регулятор не обеспечил защиту прав дольщиков путем пресечения неправомерных отказов им в страховых выплатах, полагает Генпрокуратура, приводя в пример «незаконное игнорирование» страховой компанией «Респект» (лидер рынка по страхованию ответственности застройщиков) заявлений дольщиков о возмещении на сумму более 540 млн руб. по 387 страховым случаям. В декабре, уже после направления письма, ЦБ исключил «Респект» из списка страховщиков, имеющих право страховать строительные компании, привлекающие средства дольщиков. Против руководителя «Респекта» Александра Артамонова возбуждено уголовное дело по статье УК о злоупотреблении полномочиями, ранее писала газета «Ведомости». ЦБ также не защитил права дольщиков по обязательствам еще одного крупного страховщика на рынке долевого строительства «Проминстрах», который также был лишен права на этот вид деятельности.
Не хватило времени
Страховщики перешли под надзор ЦБ позже, чем банки, поэтому контроль за их деятельностью отстает, говорит аналитик АКРА Алексей Бредихин. Это вопрос — насколько регулятор быстро способен пресекать неправомерные действия со стороны страховщиков, отмечает он. «В банках борьба с навязыванием [услуг] и некорректным информированием граждан идет давно и уже принесла свои плоды», — указывает Бредихин.
В Объединении потребителей России отмечают, что регулятор недостаточно активно обеспечивает соблюдение страховыми компаниями прав потребителей, говорит руководитель комитета по контролю качества страховых продуктов объединения Андрей Крупнов. Так, по его словам, случаев, когда ЦБ применяет санкции к страховщикам за необоснованный отказ или навязывание услуг, — несколько десятков в месяц, а число жалоб превышает 1 тыс. в месяц. При этом штрафы обычно назначаются низкие, полагает Крупнов.
Генпрокуратура против ЦБ
До настоящего момента Генпрокуратура критиковала только действия ЦБ по надзору в банковском секторе. Так, через прокуратуру пытался оспорить результаты конкурса по выбору санатора банка «Траст» Альфа-банк. Тогда прокуратура провела проверку, однако дальше технических правок документов ЦБ дело не пошло. Прецедентом стало опротестование Генпрокуратурой двух решений ЦБ по банку «Югра», основным бенефициаром которого являлся бизнесмен Алексей Хотин, — введения временной администрации и моратория на удовлетворение требований кредиторов банка. Ведомство посчитало решения ЦБ безосновательными и рекомендовало приостановить деятельность временной администрации и осуществление страховых выплат вкладчикам. ЦБ в ответ направил Генпрокуратуре материалы, обосновывающие позицию Банка России в отношении «Югры» защитой интересов вкладчиков и кредиторов.
ЦБ будет обязан отреагировать на выявленные Генпрокуратурой на страховом рынке правонарушения и описать, что будет сделано для их предотвращения в дальнейшем, обрисовывает развитие событий партнер адвокатского бюро А2 Михаил Александров. «Могут, например, отчитаться, что кому-то сделали выговор, а кого-то и уволили», — допускает эксперт. С другой стороны, ЦБ как мегарегулятор финансового сектора вполне может не согласиться с мнением прокуратуры, вопрос в том, насколько это будет мотивированно. «Если поступило 1 тыс. обращений, а отреагировали на 100 — спорить сложно», а в случае претензий к оценке финансового состояния страховщика «ЦБ вполне может акцентировать внимание на том, что в этом он разбирается лучше», отмечает Александров.
Генпрокуратура вправе в рамках проверок выносить предписания и требовать устранения нарушений, они обязательны для исполнения, говорит партнер юридической компании «Рустам Курмаев и партнеры» Дмитрий Горбунов. Несмотря на свои широкие полномочия, ЦБ не исполнять такие решения прокуратуры просто не может, каким бы на этот счет не было мнение его руководства, отмечает эксперт. Для самого ЦБ как для организации существенных последствий, скорее всего, не будет, указывает Горбунов, также допуская, что ощутимые последствия могут наступить для должностных лиц — от дисциплинарной до уголовной, если будет доказана, например, халатность, которая привела к крупному или особо крупному ущербу или нарушению интересов общества или государства (ст. 293 УК РФ).
«Я не думаю, что это какая-то атака на Банк России», — отмечает политолог Татьяна Становая. «Сейчас складывается тренд, когда каждое ведомство пытается выслужиться перед Кремлем и выбирает для этого социально значимые темы, чтобы показать свою дееспособность, эффективность и что они действуют в контексте социальной повестки», — заключает она.
Авторы: Екатерина ЛИТОВА, Дмитрий СЕРКОВ
