​Кто на самом деле регулирует банковскую систему?

Председатель Центрального банка? Первый заместитель? Нет, на самом деле ее регулируют люди, известные немногим. А теперь по порядку.

Pulp Fiction. Думаю, вы, как и я, с интересом прочитали интервью Дмитрия Тулина — куратора банковского надзора, первого заместителя председателя Банка России. Равно интересно и мнение его подчиненного — заместителя председателя Банка России Василия Поздышева. Их мнения совпадают: они планируют построить надзор по-новому — не как карающий, а как консультативный. Разумный подход, предполагающий изменение нынешней, очевидно «проигранной» модели работы надзора с поднадзорным, описываемый словами «снаряд против брони». Пока снаряд, к огорчению вкладчиков и предпринимателей, теряющих деньги в банках, отскакивает от брони.

Так заведено, что первый заместитель говорит в интервью что-то приятное, но чье мнение является определяющим и чье мнение на самом деле исполняют поднадзорные — банки?

Как устроено регулирование. Первая ступень — закон, вторая ступень — подзаконные нормативные акты, третья и самая массовая — это разъясняющие письма, рекомендации и лекции.

Закон со времен римлян «не заботится о мелочах».

Нормативные акты призваны детализировать требования закона. По сути, это «продолжение закона» другими средствами: все, что не смогли сформулировать депутаты и правительство, отдается «на откуп» регулятору. Эти нормы не могут противоречить закону и в целях «независимой экспертизы» проходят регистрацию в Минюсте России.

На практике, впрочем, в силу того, что нормативные акты написаны на «бюрократическом», а не на русском языке, эта ступень регулирования лишь добавляет вопросов.

Третья (и самая многочисленная) ступень регулирования состоит:

а) из разъясняющих писем (ответов на вопросы участников рынка);

б) рекомендаций;

в) лекций сотрудников Банка России.

Ирония состоит в том, что нередко письма регулятора начинаются заветными словами «Банк России не вправе толковать федеральный закон…», после чего идет толкование закона. Строго говоря, регулятор не вправе широко толковать и свои инструкции, указания и приказы. Поскольку это равносильно внесению изменений в них, что требует подписи курирующего этот вопрос зампреда, первого зампреда и председателя Банка России плюс обязательно регистрации в Минюсте России. Такая же ситуация и с рекомендациями регулятора, обязательно содержащими слово «рекомендуем» и не содержащими слов «обязаны», «требуется» и т. д. Но на практике требующими неукоснительного соблюдения.

А теперь вопрос: кто подписывает, а значит, формирует и определяет позицию Банка России в письме-разъяснении? Это зависит от того, кто написал запрос и кому он его написал. Однако, если обратиться к сайтам банковских ассоциаций, мы увидим, что большая часть разъяснений обычно подписывается директорами, и. о. директора или заместителями директоров департаментов. Подобные разъяснения в адрес банков, как правило, подписывают уже замдиректора или даже начальники управлений.

Какие Ф. И. О. у регулятора? Для понимания роли «подписантов» в определении надзорной политики поясним:

первый или просто заместитель председателя Банка России курирует вопросы, относящиеся к компетенции Банка России в части, определяемой приказом о распределении обязанностей. Именно первый зампред руководит Комитетом банковского надзора (КБН). Именно зампред продумывает и определяет подходы в работе надзора и, с одобрения председателя, пытается реализовать их через курируемые департаменты и службы. Все должности ниже должности зампреда — это просто разные уровни исполнителей. Как мы видим по недавним кадровым решениям, если есть проблемы в надзоре, то за них отвечает перед председателем опять же зампред.

Директор департамента — тоже обычно участник КБН, но его задача — организовать работу департамента и выполнить решения КБН.

Заместитель директора — это специалист, в определенной теме доросший внутри организации до этой должности, или бывший, не пригодившийся руководитель какого-то ликвидированного или реорганизованного департамента Банка России либо подразделения какого-нибудь госбанка.

Правовой нигилизм. Получается парадоксальная ситуация: заместители председателя контролируют подготовку законопроектов (нередко до конкретных формулировок), идеологически — нормативную базу и… теряют нити управления. Что именно и как именно выполняют участники рынка (письма-разъяснения, лекции), определяется людьми, далекими от политики регулятора, отягощенными собственными представлениями «как надо».

Полагаю, что именно эта «бюрократическая прослойка» и формирует основную «стоимость регулирования». Для примера приведем навязанную банкам/МФО/коллекторам необходимость внести «блок согласия» в состав кредитной истории. Одной подписью замдиректора департамента более чем 4 тыс. участников системы формирования кредитных историй были обязаны доработать программное обеспечение. Затраты на десятки миллионов рублей. Причем по существу ситуацию эта доработка не меняла, просто «на всякий случай». Понятный подход: люди, не участвующие в формировании политики Банка России в области надзора, могут только «крутить гайки по часовой стрелке» — за излишнюю строгость не наказывают.

Еще один существенный недостаток оформления позиции Банка России на низких уровнях «комсостава» — склонность к изменению позиции со временем и под влиянием вышестоящего начальника. И совсем уже печальные случаи, когда сознательно всем участникам рынка доводится одна позиция, а одному-двум — совсем другая.

Кто виноват — понятно, но что делать? Традиционное российское «запретить»? Нет, следует определить, что все ответы на все вопросы банков и их объединений направляются только за подписью не ниже заместителя председателя. Визы юридического департамента на письме директора или замдиректора департамента решительно недостаточно, поскольку там визы в юридическом департаменте ставят другие замдиректора и, значит, единая политика Банка России выдержана не будет.

Вполне возможно собирать за месяц вопросы по профилю каждого заместителя председателя. И, скажем, 10-го числа каждого месяца направлять (и публиковать на сайте Банка России) ответы на вопросы, поступившие за предыдущий месяц. Публикация снизит число запросов, заставит более тщательно подходить к выработке позиции и не позволит исполнителям давать разные ответы разным заявителям.

Лекции работников Банка России также не следует запрещать. Следует лишь сделать их регулярными для поднадзорных и в стенах Банка России (на Неглинной есть отличный актовый зал). Сейчас же в этом зале проходят семинары по опыту регулирования в каких угодно странах, кроме России. Но почему поднадзорные институты вынуждены скитаться по коммерческим лекциям, где в форме плохо завуалированной взятки им читают лекции те, кто так непонятно пишет нормативные акты?

Склонность Банка России к «правовому нигилизму» (собственному, расширительному толкованию законов, замене нормативных актов разъяснениями, лекциями за счет поднадзорных) заставляет вспомнить о судьбе тургеневского Евгения Базарова. Ведь сохранение прежних подходов в работе с поднадзорными институтами может привести к преждевременному завершению карьеры. А прекрасные слова в интервью так и не станут делами.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции